Книга: Запобігання концентраці ЗМІ та забезпечення прозорості відносин власності щодо ЗМІ

· забезпечення доступу суспільства до такої інформації має здійснюватись з дотриманням балансу між забезпеченням прозорості власності щодо ЗМІ та принципом свободи торгівлі і промисловості, захисту даних і комерційної таємниці, конфіденційності джерел інформації ЗМІ та редакційної таємниці

Принцип 2. Обмін інформацією щодо прозорості ЗМІ між органами влади держав

· органи влади, які збирають дані щодо прозорості ЗМІ, повинні мати право передавати такі дані аналогічним органам інших держав-членів в межах, визначених національним законодавством та міжнародними договорами, учасниками яких є обидві держави

· передача відповідної інформації повинна надаватись органам влади інших країн за наявності прямої або очевидної згоди осіб, яких вона стосується, підстави такої передачі мають визначатись у законі, а надання інформації – здійснюватись на підставі офіційних запитів, в яких вказано причини запиту

· передача інформації має здійснюватись з урахуванням положень Конвенції про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру від 28 січня 1981 року та положень Європейської конвенції про отримання за кордоном інформації та свідчень адміністративного характеру від 15 березня 1978 року.

Принцип 3. Розкриття інформації в процесі ліцензування

· національне законодавство може включати положення, які зобов’язують претендентів на отримання ліцензії на право мовлення, надавати органам ліцензування широкий, але конкретизований перелік даних, який може включати три категорії інформації: 1) інформація про осіб та органи, які є учасниками відповідної компанії та ступінь їхньої участі (що може включати імена, найменування, адресу/місцезнаходження, організаційно-правову форму/національність/професію, фінансовий стан, персональний склад керівних органів, угоду про засади розподілу капіталу, гарантії поіменної реєстрації акцій, форма внесків (майно, кошти, нематеріальні активи), інформацію про осіб, які, хоча і мають незначні частки у статутному капіталі, однак можуть суттєво впливати на діяльність мовника через найнятий персонал, закуплене устаткування, нематеріальні внески у формі виробництва програм); 2) інформація про характер і ступінь зацікавленості таких осіб і органів в інших ЗМІ або підприємствах ЗМІ, у тому числі про інтереси в інших секторах економіки (розкриття інформації про інвестиції в інші ЗМІ, капіталовкладення в інші медійні галузі або капіталовкладення, які дозволяють впливати на діяльність інших ЗМІ (рекламні компанії, компанії, що здійснюють виробництво програм або їх розповсюдження); 3) інформація про інших осіб і органи, які імовірно можуть здійснювати суттєвий вплив на програмну політику компанії мовлення шляхом надання їй певних ресурсів (інформація про заплановані джерела фінансування (аналіз такої інформації дозволяє говорити про фінансову життєздатність компанії), інформація про джерела закупівлі технічних засобів, оплати праці штату, інформація про постачальників суттєвих пакетів програм, інформація про ділові стосунки учасників або компанії в цілому з іншими компаніями, що працюють в інших галузях тощо)

Принцип 4. Розкриття інформації після отримання ліцензії

· прозорість власності може бути забезпечена шляхом закріплення в законодавстві положень, які покладають на мовників обов’язки надання органам ліцензування інформації про зміну даних, що надавались на етапі подання документів для отримання ліцензії на право мовлення, у тому числі – інформації, покликаної забезпечити прозорість власності

Принцип 5. Закріплення в законодавстві повноважень органів, відповідальних за забезпечення прозорості ЗМІ

· завдання і повноваження органів, що здійснюють контроль за прозорістю власності ЗМІ, мають бути чітко визначені в законодавстві

· відповідні органи мають бути наділені повноваженнями і засобами, необхідними для здійснення покладених завдань, при цьому мають дотримуватись права і законні інтереси мовників

· у разі необхідності відповідні органи повинні мати можливість використовувати допомогу інших органів і служб, а також залучати експертів

· органи, які на етапі ліцензування отримують від мовників інформацію, покликану забезпечити прозорість власності, можуть надавати частину такої інформації певним сегментам суспільства, якщо консультування з ними може бути необхідною для виконання їхніх обов’язків

Принцип 6. закріплення в національному законодавстві положень, що зобов’язують друковані ЗМІ розкривати певні дані у відносно широкому діапазоні та з достатнім рівнем деталізації змісту таких даних

· прозорість друкованих ЗМІ може бути забезпечена шляхом закріплення у національному законодавстві положень, які зобов’язуватимуть власників ЗМІ розкривати певні дані у достатньо широкому обсязі та з достатнім рівнем деталізації змісту таких даних: 1) дані, які характеризують осіб або органи, які є учасниками видавничої компанії та ступінь участі таких осіб у такій компанії; 2) дані про інтереси видавничої компанії та її учасників в інших ЗМІ; 3) дані про осіб, які імовірно можуть здійснювати суттєвий вплив на редакційну політику друкованих ЗМІ; 4) дані про політичну орієнтацію ЗМІ; 5) дані про фінансові результати видавця і про розповсюдження його продукції.

Джерело: Рекомендація № R (94) 13 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам „Про заходи забезпечення прозорості засобів масової інформації” (прийнята Комітетом Міністрів 22 грудня 1994 року на 521-й сесії заступників міністрів)

В Рекомендації R (99) 1 Комітету Міністрів Ради Європи про заходи щодо сприяння плюралізму ЗМІ від 19.01.1999 р. країнам-учасницям Ради Європи рекомендовано вжити низку заходів, спрямованих на запобігання концентрації ЗМІ: 1) розглянути питання про впровадження законодавства, яке має на меті запобігти або протидіяти концентрації, що може загрожувати плюралізму ЗМІ на національному, регіональному та місцевому рівнях; 2) вивчити можливість встановлення порогів, спрямованих на обмеження впливу однієї компанії або групи в одному або декількох секторах ЗМІ , які б враховували, наприклад, максимальну кількість користувачів або ж базувались на прибутках/доходах відповідних компаній (у той же час, в процесі вивчення можливості встановлення згаданих бар’єрів державам-учасникам рекомендовано зважати на розмір медіа-ринку та рівень доступних на ньому ресурсів); 3) відмовитись від подальшого надання ліцензій на право мовлення компаніям, частка яких на ринку вже досягла максимального дозволеного рівня ; 4) розглянути можливість створення спеціальних керівних органів у сфері ЗМІ, наділених повноваженнями протидіяти злиттю чи іншим операціям концентрації, що загрожують плюралізму ЗМІ, або надати відповідні повноваження вже створеним органам регулювання телебачення і радіомовлення; 5) привернути увагу антимонопольних органів держав-учасників до проблем забезпечення плюралізму ЗМІ в процесі розгляду угод про злиття або інших операцій, пов’язаних з концентрацією в секторі ЗМІ; 6) розглянути питання про вжиття конкретних заходів у випадку, коли вертикальна інтеграція (контроль за ключовими елементами виробництва, мовлення, поширення й відповідна діяльність однієї компанії або групи) може бути шкідливою для плюралізму ЗМІ.

Ряд положень, закріплених у цій Рекомендації, було розвинуто також в Рекомендації Комітету Міністрів державам-членам щодо плюралізму медіа та розмаїття медіа-контенту Rec(2007)2 від 31 січня 2007 року та Декларації Комітету Міністрів про захист ролі медіа в демократії в контексті концентрації ЗМІ від 31.01.2007 р.

Положеннями цих документів країнам-членам Ради Європи рекомендовано: 1) розглянути питання про затвердження правил, спрямованих на обмеження впливу, який окрема особа, компанія або група можуть мати в одному або кількох медіа-секторах, а також про гарантування достатньої кількості різноманітних засобів масової інформації; 2) забезпечити доступ суспільства до таких видів інформації про існуючі ЗМІ як інформація про фізичних чи юридичних осіб, що беруть участь у структурі ЗМІ, та про характер і обсяг відповідної участі цих осіб або органів у відповідній структурі, і, якщо можливо, про кінцевих бенефіціарів такої участі; інформація про характер та обсяг участі, яку мають зазначені вище особи та органи в інших ЗМІ або в медіа компаніях, навіть в інших секторах економіки; інформація про інших осіб, які можуть здійснювати значний вплив на програмну політику або редакційну політику; інформація про заходи підтримки, надані ЗМІ; інформація про процедуру, яка застосовується стосовно права на відповідь або оскарження; 3) провести розмежування між здійсненням контролю над ЗМІ та прийняттям рішень стосовно контенту ЗМІ та здійсненням політичної влади або впливу; 4) запровадити такі регулятивні засоби з метою гарантування повної прозорості медіа власності, якщо це можливо та враховуючи характеристики кожного ринку ЗМІ, з тим, щоб запобігти такому рівню медіа концентрації, який міг би становити ризик демократії чи ролі ЗМІ в демократичних процесах; 5) забезпечити належне оснащення і фінансування суспільних ЗМІ, які можуть зробити внесок у врівноваження ризику зловживання можливостями ЗМІ в ситуації сильної медіа концентрації; 6) заохочувати розвиток некомерційних ЗМІ, що може стати ще одним шляхом для підтримки розмаїття незалежних каналів для поширення інформації та вираження думок, особливо для тих соціальних груп, на яких рідко зосереджуються “звичайні” ЗМІ.

Як і в Рекомендації № R (99) 1, в Рекомендації Rес(2007)2 Комітет Міністрів Ради Європи наголосив на необхідності запровадження порогів медіа-концентрації, однак цього разу увагу країн-членів було також привернуто до проблем горизонтальної концентрації – згідно з Рекомендацією, правила, спрямовані на обмеження впливу одного суб’єкта в одному або декількох медійних секторах повинні враховувати явища не лише вертикальної, але і горизонтальної інтеграції, під якою розуміється злиття компаній одного рівня діяльності. Крім того, увагу країн-членів також було звернуто на необхідність періодичного перегляду встановлених законодавством порогів концентрації з урахуванням реалій технологічного, економічного та соціального розвитку з тим, щоб обмеження концентрації не перешкоджали запровадженню інновацій у сфері ЗМІ.

Що ж стосується забезпечення прозорості власності та обмеження концентрації медіа-власності на теренах Євросоюзу, то на сьогоднішній день органами Євросоюзу не було ухвалено жодного спеціального правового акту у відповідній сфері, що зумовлено неможливістю визначення спільних для всього Євросоюзу підходів до „вимірювання” концентрації на ринку ЗМІ. Протягом 1990-х років Європейською Комісією було розроблено ряд документів, спрямованих на обмеження концентрації в медійному секторі, проте всі вони були заблоковані державами-членами. Серед них зокрема, – Зелена книга щодо плюралізму медіа та медіа-концентрації (1992 р.). У той же час, у зв’язку з негативним впливом концентрації на плюралізм ЗМІ, який спостерігається в окремих країнах Євросоюзу (приміром, в Італії), ініціювання пропозицій щодо обмеження концентрації ЗМІ не припиняється . Так, у 4 вересня 2003 року Європарламентом було схвалено резолюцію про телебачення без кордонів, у якій наголошувалось на необхідності: 1) забезпечення в процесі доопрацювання нової редакції Директиви про транскордонне телебачення балансу між комерційними інтересами мовників та інтересами суспільства у вільному отриманні різноманіття інформації, 2) забезпечення плюралізму медіа в процесі горизонтальної та вертикальної концентрації ЗМІ, 3) включення до нової Директиви про транскордонне телебачення положень, які обмежуватимуть концентрацію медіа-власності і, серед іншого, встановлюватимуть пороги концентрації (п. 36-42 Резолюції). Також у квітні 2004 року Європарламентом було підготовлено Звіт про ризики порушення в ЄС і, зокрема, в Італії свободи вираження поглядів та права на інформацію. Проте, у зв’язку з численними дискусіями держав-членів ЄС навколо нової редакції Директиви про транскордонне телебачення, жодна з цих пропозицій поки що не знайшла закріплення в законодавстві Євросоюзу.

Відповідно, основними документами, які регламентують концентрацію ЗМІ в ЄС є положення статей 85-89 Договору про ЄС , а також Регламент Ради ЄС 139/2004 від 20 січня 2004 року про контроль за концентрацією підприємств (Регламент ЄС про злиття) , прийнятий у розвиток положень статей 85-89 Договору про ЄС. Обидва нормативно-правові акти не розглядають медійний ринок як особливий ринок і поширюють на нього ті ж концентраційні обмеження, які встановлено і для інших галузей економіки.

3. Визначення домінуючого становища на ринку

Запровадження механізмів обмеження концентрації, у тому числі і на ринку ЗМІ, потребує закріплення в законодавстві певних ознак домінування на ринку, наявність яких дозволяє компетентним органам говорити про загрозу конкуренції або плюралізму ЗМІ і вживати до порушників заходи превентивного (заборона укладання угод про злиття/поглинання, отримання нових ліцензій на право мовлення) чи репресивного (штрафні санкції, примусовий поділ тощо) характеру.

Такі ознаки в різних країнах Європи визначаються по-різному, як за формою, так і за змістом . Зокрема, у більшості європейських країн домінуюче становище засобу масової інформації (його власника і пов’язаних з ним осіб) визначається не законодавством про засоби масової інформації, а законами про захист економічної конкуренції . Положення цих законів зазвичай є досить ліберальними: вони визначають лише поняття недобросовісної конкуренції, окреслюють зміст поняття домінуючого становища на ринку (під яким розуміється можливість суб’єкта поводитись на ринку з високим рівнем незалежності стосовно інших операторів ринку та споживачів), не передбачаючи конкретних порогів , перевищення яких однозначно дозволяє вважати суб’єкта таким, що посідає домінуюче становище на ринку. Серед таких країн, зокрема – Данія, Ірландія, Кіпр, Мальта, Македонія, Норвегія, Португалія, Румунія, Словаччина, Фінляндія, Франція, Швеція . Разом з тим, у ряді країн такі бар’єри все ж встановлено . В Бельгії , приміром, суб’єкт вважається таким, що посідає домінуюче становище на ринку у разі, якщо він прямо або опосередковано володіє більш ніж 24% капіталу двох різних мовників (радіо- або теле-), або якщо мовники (мовник) охоплюють покриттям більше 20% аудиторії франкомовного регіону Валлонія (відповідне обмеження передбачено законодавством Валлонії). В Німеччині домінуючим вважається становище суб’єкта господарювання, частка якого на ринку складає 33,3% (щодо двох-трьох суб’єктів – 50%, щодо 5 і більше суб’єктів господарювання – 70%), в Болгарії 35%, в Естонії , Латвії , Литві , Норвегії , Польщі , Словенії , Чехії – 40%. Проте у більшості випадків ці бар’єри не мають абсолютного значення – як і в Україні, антимонопольне законодавство країн Європи дозволяє не відносити суб’єкта до монополістів у тих випадках, коли він спроможний довести, що зазнає значної конкуренції на ринку, або ж, навпаки, віднести до монополістів суб’єктів, частка яких на ринку є меншою за визначену межу, однак які не зазнають конкуренції внаслідок невеликого розміру часток інших конкурентів на тому ж сегменті ринку (або на суміжних ринках). Іншими словами, практично у всіх країнах поняття домінування на ринку є „гнучким”, що дозволяє відповідним антимонопольним органам встановлювати наявність або відсутність ознак монополізму у кожному окремому випадку. При цьому на практиці, як і передбачено рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи, антимонопольні органи та/або органи регулювання телебачення і радіомовлення беруть до уваги не стільки сам факт здобуття суб’єктом домінуючого становища на ринку, скільки питання про те, як впливає таке домінування на плюралізм ЗМІ . Саме з цієї причини в ряді країн частка окремих мовників на ринку сягає 40-60%, проте ніяких заходів до них антимонопольними органами не вживається.

В Україні зміст поняття домінуючого (монопольного) становища на ринку визначається статтею 12 Закону „Про захист економічної конкуренції”, згідно з якою суб’єкт господарювання займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, якщо: 1) на цьому ринку немає жодного конкурента, 2) не зазнає значної конкуренції внаслідок обмеженості можливостей доступу інших суб’єктів на ринок; 3) його частка на ринку складає більше 35% (якщо він не доведе, що не зазнає значної конкуренції); 4) якщо його частка на ринку складає 35% і менше, але він не зазнає значної конкуренції, зокрема внаслідок порівняно невеликого обсягу часток, що належать конкурентам. Стаття 12 Закону також передбачає можливість визнання декількох суб’єктів такими, що посідають монопольне становище на ринку, наприклад – у випадках, коли сукупна частка 2-3 суб’єктів, яким належать найбільші частки на ринку, перевищує 50%, або ж якщо сукупна частка 4-5 суб’єктів, яким належать найбільші частки на ринку, перевищує 70%. Варто відзначити, що аналогічні положення знайшли відображення не лише в українському Законі „Про захист економічної конкуренції”, але також і в Законі Німеччини „Про запобігання обмеженню конкуренції”, антимонопольному законодавстві Словенії та деяких інших країн Європи.

Із Законом „Про захист економічної конкуренції” та досвідом країн Європи мало узгоджуються положення чинного Закону „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”, стаття 10 якого забороняє фізичним та юридичним особам бути засновниками (співзасновниками) чи контролювати більше 5% загальнодержавних і регіональних громадсько-політичних видань . По-перше, ринок загальнодержавних і регіональних ЗМІ за своєю природою є різними ринками і антимонопольні правила мали б застосовуватись до кожного з них окремо, по-друге, відповідне обмеження не має універсального характеру, на поширюється на місцеві друковані ЗМІ, а також видання, які не є громадсько-політичними (наукові, науково-популярні тощо), по-третє, відповідне обмеження є замалим для того, щоб стимулювати залучення іноземних інвестицій в розвиток преси.

З огляду на це, частину другу статі 10 Закону „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні” слід вилучити із Закону, що дозволить поширити на ринок друкованих ЗМІ загальні правила антимонопольного регулювання.