Контрольная работа: Институт государства и проблемы обновления промышленной политики в Украине
Охват программами отраслей промышленности достаточно неравномерен. Наибольшие выгоды от них получали те субъекты производства, которые могли пролоббировать свои интересы. Масштабы и структура отраслевого лоббизма полностью зависят от текущей прибыльности и финансового потенциала субъектов, поскольку принятие "лоббистского" законодательства требует с их стороны огромных расходов. В Украине, как отмечают эксперты, сложился теневой коррупционный рынок административно-хозяйственных решений, поэтому необходимые для ведения бизнеса правовые нормы получали лишь те, кто мог заплатить за них большую цену. Самыми мощными промышленными лоббистами у нас являются отрасли, которые, во-первых, в настоящее время наиболее прибыльны (например, ГМК), во-вторых, дают стратегически важную продукцию для функционирования ряда смежных отраслей, в-третьих, обладают высоким потенциалом для возникновения масштабных социальных конфликтов на уровне региона или всей страны (в частности, угольная промышленность). Именно эти отрасли (даже при поверхностном обзоре украинского законодательства) имеют в своем активе наибольшее количество нормативных регулятивных актов, которые касаются их деятельности и предусматривают реализацию соответствующих отраслевых программ, предоставление многочисленных льгот, проведение экономических экспериментов, списание задолженности, в том числе перед госбюджетом, признание престижности труда их работников с дальнейшим предоставлением социальных льгот и т. д. Доминирование "сырьевых" лоббистов объясняется низким технологическим уровнем преобладающего большинства перерабатывающих отраслей. Это обусловливает конкурентоспособность отечественной промышленности только по ресурсному фактору и формирование ее доходов в основном за счет сырьевой продукции и продукции первичной переработки.
Рентоориентированность власти, деятельность которой подчинена текущей конъюнктуре, и ее зависимость в принятии хозяйственных решений от отраслевого лоббизма обусловливают отсутствие стратегических подходов в развитии промышленности с подменой формально задекларированных стратегических целей всей отрасли на фактически поддерживаемые конъюнктурные цели отдельных лоббистских бизнес-групп. Именно этот факт является едва ли не основной причиной технологической и структурной деградации отечественного производства, и без его устранения нет оснований надеяться на улучшение состояния промышленности в будущем.
Невозможность реализации в промышленности долгосрочных стратегий развития и положительных структурных изменений следует связывать также с влиянием на отрасль политических циклов и политической конъюнктуры, временной лаг существования которых в разы уступает периоду, необходимому для достижения стратегических задач. Непримиримость политических оппонентов, которые ведут борьбу за получение власти в следующем политическом цикле и поддерживаются конкурирующими бизнес-группировками, кардинальные расхождения во взглядах политиков на существование страны и ее экономическую модель обусловливают постоянную неопределенность перспектив промышленности. Отсутствие преемственности власти в принципах и направлениях развития страны, нежелание оппонентов находить компромиссы в своих позициях для достижения блага всего общества приводят к тому, что приход новой властной команды (начало нового политического цикла) сопровождается прямой отменой или приостановкой выполнения значительного количества решений, принятых предшественниками, в том числе и тех, которые определяли формирование текущей и перспективной ситуации в промышленности.
Высокая угроза потерять власть в следующем политическом цикле определяет такой тип поведения украинских чиновников, который в экономической теории квалифицируется как стратегия "быстрой наживы", когда власть стремится получить во время своей каденции наибольшие для себя выгоды и объемы ренты. В то же время она проводит политику социального популизма, которая, с одной стороны, ставит цель расширить круг сторонников на следующих выборах, а с другой — является следствием давления политических оппонентов власти, представляющих ее социальные достижения как результат своей борьбы за благосостояние граждан и также используют этот аргумент в борьбе за власть. К сожалению, в украинских реалиях чрезмерная зависимость власти от политических циклов и социального популизма пагубно отражается на состоянии промышленности и ее структуре. Ограниченные государственные ресурсы направляются не на стимулирование, модернизацию и переструктурирование производства как основу для будущего роста дохода, а на продуцирование потребительских настроений, что усиливает незаинтересованность работников в повышении производительности своего труда и патернализм в отношениях между властью и населением. В то же время не подкрепленное ростом производства повышение доходов, в том числе за счет эмиссионных источников или заимствований, приводит лишь к раскручиванию инфляции, следствием которой являются стагнация и сокращение производства в краткосрочном периоде, увеличение долгового бремени страны с ограничением ресурсов для производственной деятельности в средне- и долгосрочной перспективе.
Подводя итоги, можно утверждать, что деструктивные явления в отечественной промышленности следует связывать, прежде всего, с деградацией и неэффективностью самого государства как института. Последнее не может выступать экзогенно по отношению к экономике, поскольку создаваемые им формальные правила определяют поведение и мотивацию субъектов хозяйствования, вследствие чего формируются структурные, технологические и организационно-управленческие характеристики производства.
Связь между институтами и уровнем промышленности является диалектической. Как институты влияют на качество промышленного развития, так и сам уровень промышленности обусловливает объективное существование тех или иных институтов. Мы склоняемся к мысли, что большинство факторов конкурентоспособности "промышленно зависимы", то есть при фокусировании внимания государства на развитии промышленности и изменении в лучшую сторону ее характеристик будет расти качество институтов, которые определяют факторы конкурентоспособности, с соответствующим повышением уровня последних. В результате уделения внимания лишь усилению отдельных факторов конкурентоспособности, без учета развития производства, не удастся получить стойкий положительный эффект, поскольку качественные институты, которые будут их определять, не востребуются отсталой промышленностью и со временем деградируют.
Специфические особенности украинского государства при формировании его политики в промышленности делают неопределенным и проблематичным существование последней в перспективе, консервируют ее структурную и технологическую отсталость. Это следует связывать, прежде всего, с принципами формирования власти в Украине, государственной бюрократией и организацией процесса управления промышленностью.
К перечню недостатков отечественной власти и бюрократии можно отнести: оторванность от граждан и неподотчетность обществу; инициирование псевдореформ, перераспределительную активность и рентоориентированное поведение, зависимость управленческих решений от лоббистского влияния и политических циклов; отсутствие стратегических целей и подходов в управлении экономикой с их подменой собственными конъюнктурными целями или целями лоббистских групп; распределение управления промышленностью между рядом министерств и ведомств при частичном дублировании их функций, коллективной безответственности последних за состояние отрасли, отсутствии единого политико-формирующего и координирующего ее развитие органа, отсутствии органа, который бы контролировал достижение нормативно определенных целей развития отрасли и степень выполнения поставленных задач, и др.
Перечисленные недостатки являются основой для определения направлений реформирования украинской власти и совершенствования системы управления промышленностью. Однако главная сложность состоит в том, что власть априори не способна самостоятельно себя изменить без существования таких ее неэкономических характеристик, как политическая воля и желание что-либо менять вообще в пользу общества.
Допуская вероятность существования у власти фактора политической воли к изменениям и реформам (а не их имитации), осуществляемым по принципу "государство для рынка, а рынок для людей", а не "люди для рынка, а рынок для государства", можно сформулировать ряд рекомендаций в отношении выработки соответствующей стратегии преобразований. Эти рекомендации должны обеспечить как общие институциональные изменения, которые будут минимизировать использование государственной власти только в частных интересах, так и специфические изменения в организации и управлении промышленностью. Что касается этапности и последовательности этих изменений, то в данном случае мы поддерживаем позицию и аргументы академика РАН В. Полтеровича, который отмечал, что общие и специфические изменения должны происходить параллельно, а не следовать друг за другом (сначала общие, а потом специфические), как рекомендует большинство международных организаций, поскольку общие институциональные изменения будут стимулироваться изменениями в производстве и его качественным ростом.
Не останавливаясь детально на рекомендациях, касающихся общих изменений (поскольку они достаточно полно разработаны в работах как отечественных, так и зарубежных ученых), лишь отметим, что их содержание сводится к введению механизмов минимизации возможностей госаппарата в создании преференций избранным с лишением чиновников права принимать хозяйственные решения по собственному усмотрению, судебной защиты граждан от произвола власти, общественного контроля за властью со стороны СМИ и институций гражданского общества с обнародованием полной информации о принятых решениях и расходовании государственных средств.
Модернизация системы управления промышленностью должна происходить по таким направлениям:
— введение принципов проектного управления в разработку и проведение промышленной политики, которая должна осуществляться из единого управленческого центра; установление ответственности органов власти за ее результаты и их соответствие поставленным целям и задачам, которые следует формулировать исходя из конкретных количественных параметров-индикаторов (экономических, структурных, технологических, социальных, экологических и т. д.), а не в форме "туманных" декларативных выражений (например,"... создание современного производства ..." и др.);
— взаимосогласованность параметров промышленной политики и других видов государственной экономической политики во избежание нейтрализующего эффекта от их параллельного проведения; формирование "иерархии" видов политики в зависимости от определенной стратегической цели развития страны;
— устранение дублирований функций органов управления в отношении их регулятивного влияния на промышленность и введение независимой периодической оценки эффективности деятельности последних по показателям и критериям, использующимся в развитых странах;
— нормирование процесса разработки и проведения промышленной политики для формализации и прозрачности действий разработчиков и исполнителей, минимизации влияния субъективного фактора на принятие управленческих решений.
Считаем целесообразным принятие базового нормативного методического документа, который бы формализировал разработку и проведение промышленной политики в Украине, например, в части определения ее целей, приоритетов, принципов, задач, механизмов и критериев реализации, организации выполнения органами власти, ответственности и подотчетности ее субъектов и др. В соответствии с базовым документом следует принимать общую стратегию развития промышленности, согласно которой должны разрабатываться другие взаимодополняемые нормативные акты, которые будут обеспечивать выполнение всех без исключения определенных стратегией задач. Все нормативные акты должны быть подвергнуты независимой экспертизе на предмет выявления норм, которые создают почву для коррупции или являются результатом лоббистского влияния;
— развитие промышленности в соответствии с выбранной стратегией должно быть защищено от политических циклов, политической конъюнктуры и изменения властных команд. Поэтому следует ввести законодательные ограничения на обстоятельства, возможности, частоту и глубину пересмотра утвержденной стратегии.
Заключение
Несмотря на приведенные рекомендации, мы склоняемся к точке зрения, что любые конструктивные изменения, касающиеся нынешнего сознательного "самонастраивания" государственной власти и государственного управления, у нас маловероятны. Поэтому мы считаем, что развитие промышленности и в дальнейшем будет происходить эволюционным путем, без четкого следования определенной стратегической цели, с постоянным приспосабливанием к текущей конъюнктуре и продолжением беспощадной эксплуатации изношенных и устаревших производственных мощностей. В конце концов это обусловит физическое разрушение последних, истощение и невостребованность отечественного производства внутренним и мировым рынками, а также станет толчком к серьезным экономическим, а затем — и политическим изменениям в стране.
Использованы источники
1. Барцин И. Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты). "Представительная власть в XXI век: законодательство, комментарии, проблемы" № 1, 2-3, 2008.
2. Анализ коррупциогенности законодательства. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. (Под ред. В. Н. Южакова). М., "Статус", 2004, 64 с)
3. Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ). (Под ред. Р М. Нуреева). Изд. второе, исправл. и дополн. В трех частях. Часть третья. Государство в современной России. М., МОНФ, 2003, с. 16
4. Отчет о мировом развитии. 1997. Государство в меняющемся мире. Всемирный банк. (Пер. с англ.). М., "Прайм-ТАСС", 1997, с. 45.
5. Радыгин А, Энтов Р. В поисках институциональных характеристик экономического роста. "Вопросы экономики" № 8, 2008, с. 5-6
6. Доклад о мировом развитии 2002 года. Создание институциональных основ рыночной экономики. Всемирный банк. (Пер. с англ.). М., "Весь Мир", 2002, с. 7.
7. The Ukraine Competitiveness Report 2008. World Economic Forum. Geneva, 2008
8. The Global Competitiveness Report 2008-2009. World Economic Forum. Geneva, 2008