Контрольная работа: Основы государственного права ФРГ
В условиях чрезвычайного положения (состояние напряженности, состояние обороны) демократические принципы могут быть ограничены законом парламента (эти нормы были внесены в конституцию в 1968 г. в период "холодной войны" — острого противостояния западных государств и стран тоталитарного социализма). Конституция устанавливает также, что чрезвычайные меры могут быть приняты для отражения опасности, угрожающей основам свободного демократического строя федерации или отдельной земли.
Регулируя отношения основных органов государства, а также государства в целом и его составных частей, методы деятельности органов государства, конституция исходит из того, что Германия является по форме правления парламентарной республикой, относительно децентрализованным федеративным государством с демократическим режимом[4] .
Изменение и дополнение конституции может быть осуществлено только специальным конституционным законом, который принимается 2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге и бундесрате)[5] .
За время действия конституции 1949 г. было принято около четырех десятков законов, изменяющих и дополняющих ее. Наиболее существенные изменения конституции связаны с поправками, внесенными в 1968 г. — о возможности введения особого режима (термин "чрезвычайное положение" в конституции не применяется, но речь идет именно об этом) и в 1993 г. — в связи с преобразованием Европейского экономического сообщества в Европейский союз, членом которого ФРГ является. Новая редакция ст. 23 (1993 г.) предусматривает, в частности, что Германия участвует в издании нормативных актов Европейского союза[6] .
Охрана основного закона. В ФРГ существует специальный орган конституционного контроля — Федеральный конституционный суд, который в отличие от Франции осуществляет как предварительный, так и последующий контроль (во Франции последний возможен только вслучае нарушения конституционных прав граждан и сопряжен с дополнительными условиями).
Федеральный конституционный суд состоит из двух палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в общей сложности — из 16 судей. Половина из них избирается бундестагом (нижней палатой парламента), половина — бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путем косвенных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе пропорционального представительства политических партий. Бундесрат проводит прямые выборы. Кандидат на должность судьи должен получить 2/3 голосов. Для кандидатов установлены довольно жесткие условия: трое судей в каждом сенате должны быть избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются на должность декретом президента республики. Срок их полномочий — 12 лет, повторное избрание не допускается.
Федеральный конституционный суд в соответствии с конституцией и законом о нем 1951 г. (этот закон неоднократно изменялся и принимался в новой редакции) обладает очень широкой компетенцией, к которой относятся[7] :
1) толкование федеральной конституции в случаях спора об объеме прав и обязанностей участников конституционно-правовых отношений (в частности, в связи со спорами о компетенции высших органов государства, по жалобам земли о толковании федеральной конституции судом земли);
2) рассмотрение споров и неясностей по вопросу о взаимоотношениях федерации и земель, а также земель между собой (о совместимости федерального права и права земель, о правах и обязанностях федерации и земель, об исполнении землями федерального права, об осуществлении федерального контроля в отношении земель и др.);
3) рассмотрение жалоб общин и их союзов (союзы — это, по существу, округа, единицы административно-территориального деления) по поводу нарушения законом, в том числе актом земли, их прав на самоуправление;
4) рассмотрение заявлений граждан на нарушение их конституционных прав юридическими актами — законами, актами административных органов, судебными решениями;
5) решение квазиуголовных дел о лишении конституционных прав граждан, использующих эти права против свободного демократического порядка, об антиконституционности и, следовательно, запрещении политических партий и других объединений, об освобождении от должности президента республики в связи с обвинением, возбужденным против него парламентом;
6) рассмотрение жалоб на решения бундестага, касающихся выборов, приобретения или утраты членства в бундестаге, и некоторых других жалоб.
Дела рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В отличие от французского Конституционного совета в Федеральном конституционном суде ФРГ, а также в конституционных судах земель применяется устный состязательный процесс.
Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех органов федерации, земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях, специально перечисленных в законе о Федеральном конституционном суде, его решения имеют силу закона.
В землях (субъектах федерации) действуют конституционные суды земель (в землях есть свои конституции). Конституционные суды земель вправе контролировать соответствие актов земель как федеральной, так и местной конституции[8] .
2. Федеральные государственные органы. Бундестаг, Бундесрат, Федеральный президент, Федеральное правительство, Федеральный конституционный суд
В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве: Бундестаг и Бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом процессе участвует и президент республики, который подписывает законы и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имеющимся в нашем распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и только по техническим причинам).
Бундестаг (672 депутата в 1997 г.) избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою деятельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения преступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он может нести ответственность за клеветнические высказывания в парламенте. Денежное вознаграждение депутата составляет 16 тыс. марок в месяц[9] .
В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократно изменялся и дополнялся, руководит заседаниями бундестага избранный им на весь срок полномочий председатель (на немецком языке эта должность, как и многие другие председательские должности, называется "президент бундестага"). Он осуществляет распорядительную деятельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает "полицейской властью" в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю бундестага помогает избранный палатой заместитель. Секретари бундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами, связанными с делопроизводством.
В бундестаге создаются партийные фракции (фракция образуется, если партия имеет не менее 5% членов бундестага). Их руководство участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании специализированных постоянных комиссий и определении их председателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представителя фракций пропорционально их численности образуют совет старейшин. Он принимает повестку дня на основе единогласия (если этого нет, вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В необходимых случаях создаются различные временные комиссии — следственные, ревизионные и др[10] .
В германском праве не существует понятия "сессия парламента". Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобности, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов.
Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель (органами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз. При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следовательно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голосов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства).
В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Заседания являются открытыми, но могут проводиться и закрытые заседания.
Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бундесрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бундесрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты. Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллективно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение. Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополнения, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного комитета может потребовать и правительство. Если согласительный комитет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право вето[11] .
Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Протест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.
Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может принимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно в условиях объявления правительством состояния законодательной необходимости. Если правительство считает законопроект неотложным, бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.
Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и в других странах, вправе делегировать правительству полномочий по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издает на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.
При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проекта только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.)[12] .