Контрольная работа: Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
7) (ст. 26 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Правотворческая инициатива граждан.) Впервые народная правотворческая инициатива получила закрепление в ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. В соответствии с данным Законом члены местного сообщества обладают этой весьма важной для них возможностью, только если она закреплена в уставе муниципального образования. Новым Законом этот институт существенно конкретизирован. Регламентированы вопросы численности инициативной группы, предлагающей проект нормативного правового акта, определены условия его рассмотрения органами местного самоуправления.
8) (ст. 34 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Органы местного самоуправления.) По Закону о местном самоуправлении 1995 г. в структуре органов местного самоуправления обязательным является наличие только выборных, т.е. представительных, органов местного самоуправления (кроме некоторых, как правило, малочисленных, муниципальных образований, см.: ч. 2 ст. 14, ч. 6 ст. 15 Закона о местном самоуправлении 1995 г.). Новая редакция Закона исходит из обязательности разделения власти на представительную и исполнительную и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. При этом новый Закон о местном самоуправлении, так же, как и Закон 1995 г. (ч. 2 ст. 17), предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. Новый Закон по-иному подходит к вопросу о наименованиях органов местного самоуправления: если в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении они (наименования) определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии с комментируемым Законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ.
9) (ст. 35 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Представительный орган муниципального образования.) В Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) также предусмотрено, что в отдельных поселениях в соответствии с законами субъектов РФ и уставом муниципального образования полномочия представительного органа могут осуществлять собрания (сходы) граждан. Однако критерии определения таких муниципальных образований не были определены и устанавливались законами субъектов РФ. На практике не всегда возможность осуществления полномочий представительного органа муниципального образования ставилась в зависимость от численности его жителей. Новым Законом четко определено, что представительные органы муниципального образования не создаются в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек.
Нормы статьи устанавливают минимальную численность депутатов представительных органов поселений, в том числе городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Закон о местном самоуправлении 1995 г. не регламентирует численность депутатов представительных органов муниципальных образований, устанавливая, что их численность определяется уставом муниципального образования. Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 расширил перечень вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, т.е. тех вопросов, которые имеют право решать только представительные органы.
10) (ст. 36 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Глава муниципального образования.) В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. в любом муниципальном образовании уставом должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Закон о местном самоуправлении 1995 г. устанавливал только то, что уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления, что он наделяется собственной компетенцией и может входить в состав представительного органа, председательствовать на его заседаниях (ст. 16). Новый Закон содержит иной подход к определению статуса главы муниципального образования. Он не только запрещает совмещение руководства представительным и исполнительным органами местного самоуправления, но и закрепляет некоторые полномочия главы муниципального образования, устанавливает основания досрочного прекращения его полномочий.
11) (ст. 44 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Устав муниципального образования.) Устав муниципального образования – важнейший нормативный правовой акт, принимаемый на местном уровне. Хотя новый Закон в отличие от ранее действующего Закона о местном самоуправлении не содержит прямого указания. Новым законом установлены обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы. Перечень этих оснований изменен по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г., однако эти изменения носят непринципиальный характер. По-прежнему одной из главных составляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. В новом Законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы.
Также новый Закон о местном самоуправлении не содержит требования об обязательном закреплении в уставе вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций (п. 14 ч. 1 ст. 8 действующего Закона о местном самоуправлении).
Из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (п. 13 ч. 1 ст. 8 действующего Закона о местном самоуправлении). Новый Закон придает большое значение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю за исполнением местных бюджетов.
12) (ст. 50 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Муниципальное имущество.) Новый Закон дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Следует отметить, что Законом от 1995 г. в ст. 29 был представлен более подробный перечень объектов муниципальной собственности, таких как: муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации и т.д. Так как ст. 215 ГК РФ определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, конкретизировать объекты муниципальной собственности нет необходимости.
13) (ст. 51 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.) Неоднозначно можно оценить нормы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. В Законе 1995 г. указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, – население непосредственно. При этом представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст. 15 Закона 1995 г. и ст. 35 Закона 2003 г.).
Закон 2003 г. ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон 1995 г. таких положений не содержит. Поэтому на практике органы местного самоуправления пользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-правовой самостоятельностью. Также новый закон устанавливает, что органы местного самоуправления имеют право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований. Совершать сделки с муниципальным имуществом органы местного самоуправления имеют право только в соответствии с федеральными законами. Названная норма в Законе 1995 г. отсутствует.
Закон 2003 г. устанавливает, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, но только в соответствии с федеральными законами. В свою очередь, Закон 1995 г. регламентирует, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются поселением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, в соответствии с новым Законом население отстранено от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества – этот порядок устанавливается теперь только органами местного самоуправления.
14) (ст. 54 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Муниципальный заказ.) Термин «муниципальный заказ» был впервые введен в законодательство Российской Федерации в 1995 г. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако названным Законом не было дано определение данному термину. Нормы БК РФ устанавливают, что муниципальный заказ – это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета (ст. 72).
Данная статья Закона от 2003 г. устанавливает, что органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий. Нормы Закона 1995 г. этого не предусматривали. Также статья определяет конкурсную основу муниципального заказа. Эта норма соответствует ст. 72 БК РФ. Следует отметить, что Закон 1995 г. прямо не устанавливает конкурсную основу муниципального заказа, хотя такой подход не исключается.
Закон 2003 г. предусматривает случаи, когда муниципальный заказ может размещаться без проведения конкурса. Если размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя, то конкурс не проводится.
15) (ст. 66 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Советы муниципальных образований субъектов РФ.) В соответствии с Законом 1995 г. предусматривалась только возможность создания союзов и ассоциаций муниципальных образований в целях координации деятельности муниципальных образований и более эффективного осуществления их прав и интересов. При этом Закон 1995 г. не предусматривал никаких конкретных форм и наименований объединений муниципальных образований.
Новый Закон закрепляет императивную норму, согласно которой в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ должен быть создан совет муниципальных образований субъекта РФ (см. также ст. 8 Закона). Но следует отметить, что новый Закон нарушает принцип добровольности объединения муниципальных образований. Кроме того, Закон вводит совершенно определенное наименование для такого объединения муниципальных образований – совет муниципальных образований субъекта РФ.
16) (ст. 71 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением.) Данная статья в ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 содержит отсылочную норму об установлении оснований наступления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов уставами муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении 1995 г. указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия. Вместе с тем в Законе не указывалось, что понимается под «утратой доверия», так что наполнение этого термина конкретным содержанием осуществлялось в законах субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.
17) (ст. 73 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством.) Ст. 73 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 устанавливает основания и процедуру роспуска представительного органа муниципального образования. Возможность такого роспуска предусматривалась и Законом 1995 г. Основные отличия между Законами 1995 г. (в ред. 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:
– новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;
– новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
– новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;
– новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;
– новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).
18) (ст. 74 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Ответственность главы муниципального образования главы местной администрации перед государством.) В целом новый Закон заметно упрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований (местных администраций), делая возможным их отрешение от должности, в том числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъекта РФ. Ст. 74 Закона определяет минимальный и максимальный сроки для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования (местной администрации) – соответственно 1 и 6 месяцев. В отличие от Закона 1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.
В заключение можно отметить, что Закон обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой, что позволяет сформировать систему межбюджетных отношений на единых принципах.
К положительным качествам Закона можно отнести:
1) установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
2) предоставление более широкого круга конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;