Контрольная работа: Правовой статус и полномочия администрации муниципального образования
Временное исполнение полномочий главы муниципального образования. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ[11] «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» ст. 36 Федерального закона была дополнена ч. 7, которая установила, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель сегодня ограничил возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования только одним основанием - досрочным прекращением полномочий главы[12] .
Глава местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Башкортостан имеет право[13] : а) издавать правовые акты по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий Республики Башкортостан, переданных органам местного самоуправления; б) использовать материальные ресурсы и расходовать финансовые средства, предоставленные органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий Республики Башкортостан, переданных органам местного самоуправления;
Глава местной администрации муниципального района (городского округа) обязан: а) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституцию Республики Башкортостан, законы и иные нормативные правовые акты Республики Башкортостан, муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; б) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; в) организовать работу органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий Республики Башкортостан, переданных органам местного самоуправления; г) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; д) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; е) обеспечивать сохранность материальных ресурсов и расходовать по целевому назначению предоставленные финансовые средства; ж) предоставлять уполномоченным государственным органам необходимую информацию и документы; з) исполнять предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законодательства; и) возвратить неиспользованные материальные ресурсы и финансовые средства со дня вступления в силу закона Республики Башкортостан о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Республики Башкортостан, переданных органам местного самоуправления; к) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о его утрате в день выхода из гражданства Российской Федерации или его утраты соответственно; сообщать о приобретении гражданства другого государства в день его приобретения; л) сообщать в письменной форме главе муниципального образования о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению конфликта интересов; м) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; н) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; о) не совершать порочащие его поступки; п) проявлять корректность в обращении с гражданами; р) проявлять уважение к обычаям и традициям народов Российской Федерации; с) соблюдать установленные правила предоставления служебной информации.
Кроме того, полномочия главы муниципального образования определяются тем, какой орган местного самоуправления он возглавляет. В качестве главы представительного органа муниципального образования он может вести заседания представительного органа; контролировать и обеспечивать выполнение его регламента; подписывать решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организовывать выполнение его решений; координировать деятельность постоянных и иных комиссий и тому подобных. Возглавляя администрацию, глава муниципального образования обычно организует формирование и исполнение городского бюджета; распоряжается финансовыми ресурсами муниципального образования; руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями и учреждениями муниципальной собственности; обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан; отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; заключает договоры, соглашения; применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих и т.п.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае[14] : 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) расторжения контракта; 4) отрешения от должности; 5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; 11) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования; 12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; 13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Заметим, что несмотря на принцип невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, органы власти субъектов РФ принимают участие в механизме формирования и в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ прописаны случаи участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления[15] .
Так, ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов РФ.
Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Органы государственной власти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Обратим внимание на то, что, несмотря на существующую критику такого «вмешательства» органов государственной власти, необходимо иметь в виду следующее. В условиях переходного периода муниципальной реформы и наличия проблем в процессе эффективного осуществления местного самоуправления, такие меры могут быть в определенной степени оправданы. Однако нельзя согласиться с существующими в настоящее время предложениями об отказе от выборов глав муниципальных образований и, фактически, их назначении по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В Государственную Думу РФ вносились законопроекты с указанными предложениями по изменению положений Федерального закона № 131-ФЗ.
Аргументы авторов указанных предложений заключаются в том, что такой порядок «наделения граждан Российской Федерации полномочиями глав муниципальных образований» позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта России. Кроме того, в результате внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Однако такой новый порядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектов России, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, что не раз отмечалось в юридической литературе. Местное самоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд России неоднократно в своих решениях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления[16] .
По своей сути переход к назначению глав муниципальных образований по предложениям высших должностных лиц субъектов Федерации представительными органами муниципальных образований означает отказ от местного самоуправления в принципе. Так как основополагающая идея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население, сами граждане осуществляют это самоуправление - непосредственно и через свои органы власти. Если органы самоуправления становятся целиком или в определенной степени назначаемыми, то просто теряется смысл существования местного самоуправления.
В заключение отметим, что несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ подразумевался законодателем как рамочный, в этом Законе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаев предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления. Существует даже точка зрения, что, учитывая содержание Федерального закона № 131-ФЗ, необходимо было его назвать «О местном самоуправлении в Российской Федерации»[17] .
Полагаем, что для существования в Федеральном законе № 131-ФЗ такой регламентации вопросов организации местного самоуправления, в том числе связанных с определением структуры органов местного самоуправления, есть серьезные основания. В первую очередь к ним относятся экономические условия. В настоящее время большинство муниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.
В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством предусмотрена ст. 74 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Возможность досрочного отрешения от должности главы муниципального образования предусматривалась законом и ранее. Вместе с тем новый Закон предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации. Таким образом, учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 37 федерального закона № 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.
Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного правового акта, но и совершение иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта России. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда[18] .
Состояние правового регулирования вопросов, связанных со статусом главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, требует совершенствования. В литературе отмечено, что ключевая роль главы муниципального образования, «возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования», обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности[19] .
Заключение
Итак, в ходе проведенного исследования было установлено, что особенности взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти определяются особенностями влияния государства на формирование и функционирование системы органов местного самоуправления.
Воздействие государства на местное самоуправление проявляется практически во всех сферах общественной жизни и