Курсовая работа: Административно-правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

а) возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ;

б) входит в единую систему исполнительной власти в РФ;

в) постоянно действующий;

г) орган общей компетенции;

д) распространяет свою деятельность на всю территорию субъекта РФ;

е) обладает правами юридического лица.

Большинство из названных признаков установлено в ФЗ "Об общих ринципах...", поэтому неупоминание их в конституции или уставе субъекта Федерации не может изменить правовое положение и роль высшего исполнительного органа в системе исполнительной власти. Прежде всего это характеристика высшего исполнительного органа как органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти. Главенство это не будет абсолютным и безраздельным, если конституцией или уставом предусмотрена должность высшего должностного лица, которое также нередко определяется как глава исполнительной власти. Избежать дуализма полномочий по руководству исполнительными органами при такой модели организации государственной власти невозможно, следовательно, речь должна идти о необходимости соблюдения определенного баланса компетенций, позволяющего сохранить самостоятельность каждого из этих видов исполнительных органов.

Объективно труднее обеспечить самостоятельность высшегоисполнительного органа, особенно если он не является коллегиальным, а такжеесли высшее должностное лицо одновременно замещает должностьруководителя коллегиального высшего исполнительного органа. Здесь безпроявления волеизъявления высшего должностного лица высшийисполнительный орган практически не способен принимать самостоятельныерешения, за исключением весьма ограниченной и в большей степенивнутриаппаратной работы его заместителей. Как отмечалось выше, признаниетого или иного органа высшим, возглавляющим систему предполагаетопределенный стандартный набор полномочий: руководящих, координирующих, кадровых, дисциплинарных, регулятивных, дающих возможность самостоятельно и под свою ответственность выполнять возложенные на орган функциональные задачи. Не менее значимыми для высшего органа становятся представительские функции и полномочия, характер взаимосвязей с органами местного самоуправления, иными органами государственной власти данного субъекта Федерации, органами государственной власти других субъектов и федеральными органами государственной власти.

Высший исполнительный орган по своей природе является органом общей компетенции. Следует иметь в виду, что президент или губернатор также наделен общей компетенцией, что в ряде случаев способно породить компетенционные конфликты. Чья из компетенций более общая? Может ли высшее должностное лицо принять к своему рассмотрению дела, которые отнесены к компетенции высшего исполнительного органа и наоборот? Допустимо ли рассматривать компетенцию высшего исполнительного органа как производную от компетенции высшего должностного лица? Ответы на эти и множество других вопросов пока отсутствуют и в доктрине, и в судебной практике. В ряде субъектов Федерации, в частности в Красноярском крае, при подготовке законов о правительстве столкнулись с проблемой разграничения полномочий между губернатором и правительством. Высказывалось мнение о том, что сильное правительство во главе с председателем правительства, способным проводить самостоятельный политический курс, может существенно ослабить единство исполнительной власти, внести дезорганизацию во взаимоотношения с другими органами государственной власти. Особенно если наделить правительство полномочиями осуществлять независимую от губернатора кадровую политику и т.п.

По мнению Н.Ю.Хаманевой, положения ФЗ "Об общих принципах...", касающиеся взаимоотношений высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, исключают какую-либо возможность превращения правительства или администрации в противовес исполнительной деятельности высшего должностного лица, не позволяют высшему исполнительному органу проводить не согласованную с высшим должностным лицом политическую, социально-экономическую и административную деятельность . Хотя, конечно, наличие в системе исполнительной власти двух высших органов – высшего должностного лица и высшего исполнительного органа - либо приводит к подавлению властных прерогатив одного из них, фактически низводя его до роли организационно подчиненного субъекта, либо потребует создания особых механизмов взаимодействия между ними, не позволяющих "перетягивать одеяло на себя", обеспечивающих их самостоятельную и согласованную исполнительно-распорядительную деятельность. В качестве элементов такого механизма могут выступать, например, распределение центральных и территориальных органов на подведомственные высшему должностному лицу и высшему исполнительному органу, установление равных полномочий высшего должностного лица и высшего исполнительного органа по руководству системой исполнительной власти, введение согласительных процедур при принятии основных конституционных и административных решений.

Общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям ФЗ "Об общих принципах...", поскольку подпункт "з" п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции.

2. Модели функционирования высших исполнительных органов субъектов федерации

Проведенный анализ законодательства субъектов Федерации показал, что при установлении юридико-управленческих параметров высшего исполнительного органа республики, края, области в основном ориентируются на две основные модели:

1) коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством или кабинетом министров субъекта Российской Федерации;

2) единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ.

Различия в их организации и функционировании столь существенны, что каждая из моделей требует отдельного рассмотрения.

2.1 Модель коллегиального высшего исполнительного органа субъекта федерации (правительство или кабинет министров субъекта Российской Федерации)

Организационно-правовая форма высшего исполнительного органа в видеправительства (кабинета министров) избрана практически во всех республиках,а также в Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской,Ленинградской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской,Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве иСанкт-Петербурге и во многих других субъектах Федерации. По своиморганизационно-структурным и функционально-компетенционным характеристикам она максимально приближена к признакам и свойствам федерального правительства. Законы субъектов о правительстве в основном воспроизводят нормативный материал Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", начиная от использования понятийного аппарата и заканчивая структурным расположением текста, в котором выделяются следующие главы: общие положения, состав и порядок формирования правительства, полномочия правительства, организация деятельности правительства, взаимоотношения правительства с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, взаимоотношения правительства с федеральными органами государственной власти и обеспечение деятельности правительства.

Поскольку федеральный закон во многом предопределил понятие правительства как постоянно действующего высшего исполнительного органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти, то лишь немногие субъекты постарались конкретизировать это понятие, например добавляя к названным признакам коллегиальный характер деятельности, указывая на основную цель его функционирования, общий характер его компетенции, устанавливая наименование руководителя высшего исполнительного органа.

Состав правительства определяется путем указания видовых и типовых государственных должностей, организационно являющихся членами правительства. Видовыми (индивидуальными) должностями являются должности губернатора, мэра, председателя правительства, вице-губернатора, вице-мэра, первого заместителя председателя правительства, если они предусмотрены в единственном числе, министра конкретного министерства, руководителя аппарата (администрации) губернатора и правительства. Типовыми государственными должностям являются должности заместителей высшего должностного лица, министров и руководителей иных центральных и территориальных органов исполнительной власти. Состав высшего исполнительного органа может быть абсолютно определенным, если перечень типовых должностей является закрытым или относительно определенным – в этом случае невозможно точно установить, руководители каких исполнительных органов являются членами правительства - это будет зависеть от структуры исполнительных органов и решения высшего должностного лица, поскольку именно он, согласно ст. 18 Федерального закона, формирует его состав. Полагаем все же, что закон должен исчерпывающим образом определять перечень государственных должностей, являющихся членами высшего исполнительного органа. Что касается высшего должностного лица, то его задача - определить персональный численный состав типовых государственных должностей, прежде всего своих заместителей и руководителей иных исполнительных органов. Не совсем традиционная схема содержится в законе Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" от 30 октября 2003 г., согласно ст. 5 которого в состав правительства Санкт-Петербурга входят губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор - руководитель администрации губернатора, не менее шести вице-губернаторов, отвечающих за решение вопросов в различных сферах деятельности, представитель губернатора в законодательном органе, а также могут входить руководители иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге, которые назначаются в состав правительства губернатором по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Общее количество членов правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек. Вызывает сомнение правомерность включения в состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации руководителей федеральных территориальных органов, даже если это будут органы двойного подчинения, поскольку одно и то же лицо не может занимать одновременно государственную должность субъекта РФ (или государственную должность государственной службы субъекта РФ) и государственную должность федеральной государственной службы.

Кстати сказать, в практике Верховного Суда РФ имеются решения, которыми признавались недействующими и не подлежащими применению конституционные и уставные нормы, предусматривавшие создание совместных исполнительных органов республик, областей и отдельных федеральных органов исполнительной власти (см. например, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 17 июля 2002 г., которым подтверждена законность решения Архангельского областного суда, признавшего незаконным и не подлежащим применению п. 4 ст. 27 Устава области, предусматривавший право областной администрации создавать совместные с федеральными органами исполнительной власти формирования областной государственной исполнительной власти)¹ .

Уровень руководителей центральных исполнительных органов, являющихся по должности членами правительства, как правило, ограничивается министрами (Карелия, Коми, Чувашия, Нижегородская, Омская, Пензенская области, Ставропольский и Хабаровский края). Вторым по распространенности видом органов, руководители которых включаются в состав правительства, являются государственные комитеты в республиках и комитеты в областях и краях. Статус министра и соответственно члена правительства нередко придается руководителям иных исполнительных органов, не возглавляющих министерства, - руководителям аппаратов и администраций высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, начальникам главных управлений (Удмуртия), руководителям территориальных органов, таких, например, как префектуры в Москве и администрации управленческих округов в Свердловской области.

Изучение установленных субъектами Федерации процедур назначения на должность и освобождения от должности членов высшего исполнительного органа выявило, что подавляющее большинство республик, краев и областей стараются соблюдать те правоположения, которые были выработаны Конституционным Судом РФ при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ конституций и уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей, Республики Алтай и ряда других. Напомним кратко основные правовые позиции:

- при формировании высшим должностным лицом персонального состава высшего исполнительного органа допустимо участие законодательного органа;

- законодательный орган вправе участвовать в согласовании назначения на должность только ограниченного круга членов высшего исполнительного органа, установленного конституциями, уставами и законами субъектов Федерации;

- законодательный орган не вправе участвовать в процедуре освобождения от должности членов высшего исполнительного органа, в том числе назначенных по согласованию с ним;

- выражение недоверия законодательным органом отдельному членувысшего исполнительного органа не может влечь за собой обязательную егоотставку.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона "Об общих принципах..." отмечается, что конституцией может быть определено, назначение каких именно членов высшего исполнительного органа требует согласия законодательного органа, однако такой перечень не может включать всех членов правительства. В большинстве республик процедура согласования распространяется только на председателя правительства, если высшее должностное лицо не замещает эту должность. Далее, чаще всего встречается согласование назначения на должность первых заместителей и заместителей высшего должностного лица, а из других членов правительства - министра финансов. В Нижегородской области по согласованию с законодательным собранием губернатор назначает, помимо своего первого заместителя, министров, в ведении которых находятся финансы, труд, социальная защита, а также имущественные отношения, а в Московской области - министров финансов, экономики, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, строительства, транспорта, экологии и природопользования, здравоохранения (т.е. 8 из 19). Наконец, в тех субъектах Федерации, где высшее должностное лицо одновременно замещает должность председателя правительства, может вообще не предусматриваться какое-либо участие законодательного органа в процедуре назначения отдельных членов высшего исполнительного органа.

Редко встречаются законы о правительстве субъектов Федерации, в которых подробно прописана конституционная процедура получения согласия законодательного органа на назначение тех или иных членов правительства. Этот пробел может быть восполнен либо в регламенте законодательного органа, либо путем принятия специального закона, такого, как закон Брянской области "О порядке согласования Брянской областной думой кандидатур для назначения на отдельные должности в органах исполнительной власти Брянской области" от 9 апреля 2004 г. В частности, необходимо определить, кто и какие кандидатуры вносит, в какой срок рассматривается вопрос о даче согласия, сколько раз можно представлять одну и ту же кандидатуру, порядок и форма принятия решения, а также механизмы разрешения разногласий. В ряде законов предусматривается возможность получения не предварительного, а последующего согласования кандидатуры члена правительства, производимого после акта назначения на должность (Санкт-Петербург) .