Курсовая работа: Административно-правовые методы государственного управления

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это — установление, правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т. п. На эффективное решение проблемы методов управления несомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления все более четко обозначаются три группы общественных отношений, требующих различного подхода в плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, отвечающих общественным интересам. Имеются в виду[9] :

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т. п.);

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граждане, государственные предприятия и т. п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммерческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей «вмешательства» исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме.

Последний вопрос связан с оценкой двух вариантов средств управляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так называемых административных методов, без которых практически невозможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сферы, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней индивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отличаются живучестью. Однако их безграничное использование таит опасность их перерождения в волюнтаристско-бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для многолетнего периода существования строго централизованной системы управления. Значит, важнейшим условием обеспечения их разумного применения является высокий профессионализм управленческих работников (субъективный фактор), научная, информационная, экономическая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реализации исполнительной власти. Что касается так называемых экономических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда постигаются стимулирующие цели. По существу ориентация на их широкое применение, на вытеснение ими административных методов ничего существенного не дала в 60 — 90-е гг. Как самоцель экономические методы должным образом не срабатывали и не срабатывают сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффективное решение всех задач, стоящих, прежде всего в сфере экономики. Стимулирующее воздействие этих методов с должной результативностью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а именно о крайней деформации сути экономического стимулирования как такового. Мало того, практически экономическое состояние производственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухудшается, хотя в административном порядке используются именно экономические средства воздействия на их работу (например, налог, кредиты).

Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чисто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, связи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управленческой деятельности, но в отношении граждан, да и многих негосударственных формирований (прежде всего коммерческого профиля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямолинейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений. Негативное отношение к административным рычагам управления не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непоследовательно, и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной системы. Все это, в конечном счете, как показывает практика, находится в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти. Все что делается сейчас в сфере государственно-управленческой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъяны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, принимаемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно «команды» составляют содержание всех управленческих действий, что неизбежно отражается на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Любое правительственное постановление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов Федерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, установление системы пенсионного обеспечения, о свободной торговле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых помещений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринимательской деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о свободных и фиксированных ценах и т. п. (этот перечень может быть бесконечным) — все это отражение тех методов, без которых нет управления, нет административной системы, нет и «административно-командной системы» в ее правильном понимании[10] .

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво. Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, то есть выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции, то есть применяются не только в качестве наказания за правонарушения, (дисциплинарные и административные), но и для их предупреждения, а также пресечения. Это означает, что их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-правовых норм. В таком понимании они обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность. В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Само наименование данных принудительных мер свидетельствует о том, что для их применения характерен внесудебный порядок, то есть их использование отнесено к компетенции соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), непосредственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако в предусмотренных действующим российским законодательством случаях отдельные меры административного принуждения применяются судами (судьями). В частности, это относится к случаям наложения наиболее строгих административных наказаний за совершение административных правонарушений.

Для административного принуждения характерно следующее[11] :

а) как правило, внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц);

б) применение принудительных мер не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти. Эта особенность связана с тем, что меры административного принуждения применяются к третьим лицам, то есть к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у полномочных исполнительных органов (должностных лиц). В качестве третьих лиц выступают, как правило, граждане, а в некоторых случаях и юридические лица (например, в области охраны окружающей природной среды, борьбы с монополизмом и т. п.). Исключается применение таких мер руководителями в отношении подчиненных им работников;

в) меры административного принуждения применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности дорожного движения, обеспечения санитарной безопасности, правила разрешительной системы, природоохранные правила и т. п.);

г) как правило, меры административного принуждения применяются исполнительными органами (должностными лицами), уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и т. п.).

Особое место отводится мерам дисциплинарного принуждения, реализуемым в рамках государственно-служебных отношений. Лишь в широком смысле их можно отнести к административному принуждению, поскол?