Курсовая работа: Административный надзор органов внутренних дел (милиции)
Органично вписываясь в систему способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, административный надзор как юридическое явление представляет собой самостоятельный институт административного права Российской Федерации.
Наибольший интерес вызывают взгляды ученых-административистов на сущность административного надзора и его место среди других способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. По мнению одних, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля (М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, Е.В. Шорина, А.А. Кармолицкий), другие же - Ф.С. Разаренов, Р.И. Денисов, А.Л. Прозоров - утверждают и обосновывают в своих работах то, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.
На протяжении довольно длительного времени научный спор между учеными идет вокруг понятий контроля и надзора в государственном управлении.
В научном и практическом обиходе термины "контроль" и "надзор" употребляются для обозначения сходных, а зачастую и не сходных управленческих и иных действий, осуществляемых государственными или негосударственными органами.
Термин "надзор" употребляется для обозначения прокурорской деятельности, судебной деятельности, в том числе и Конституционного Суда, определенных видов административной деятельности милиции (надзора за безопасностью дорожного движения, административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы), деятельности специальных органов исполнительной власти (надзор государственных инспекций), деятельности профсоюзов (надзор за соблюдением законодательства о труде), и т.д.
Каково же соотношение понятий "контроля" и "надзора"? Если обратиться к филологическому толкованию данных терминов, то выясняется: "контроль" - учет, проверка счетов, отчетности; "надзор" - деятельность по присмотру, наблюдению. "Контроль" -наблюдение, надсмотр за чем-либо с целью проверки; "надзор" -деятельность по наблюдению, присмотру, сопряженная с ответственностью за ее ведение.[3] "Контроль" - проверка деятельности кого-либо, чего-либо, наблюдение с целью проверки; "надзор" - наблюдение с целью присмотра, проверки.[4] Налицо, следовательно, смысловое совпадение: и в том, и в другом случае - наблюдение за чем-либо. Может быть эти термины действительно синонимы?
Положительный ответ на этот вопрос, казалось бы, можно найти в тексте ряда нормативных актов, где термины "контроль" и "надзор" употребляются в одном значении, что особенно заметно при анализе организационно - правового статуса государственных инспекций.
Так, в Законе РСФСР "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения"[5] в разделе 5, который называется "Государственный и ведомственный санитарно - эпидемиологический надзор, производственный и общественный контроль", одним из направлений Госсанэпиднадзора названо: "...п.4 - осуществление контроля за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, за соблюдением действующих санитарных правил предприятиями, организациями и гражданами". В Законе РФ "О стандартизации"[6] раздел 3 называется "Государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов", а в тексте статей этого раздела разграничения понятий "контроля" и "надзора" нет.
Аналогичное совмещение понятий "надзора" и "контроля" характерно для большинства нормативных актов. Однако, юридическая наука с ее выводами, требующими точности употребления различных терминов, не дает оснований для положительного ответа на поставленный вопрос. И хотя научные выводы не всегда последовательно используются в процессе подготовки нормативных актов, думается, есть необходимые основания для того, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью.
Если рассматривать закрепленный в Российской Конституции принцип разделения властей с этой точки зрения, то можно заметить, что контрольно-надзорная деятельность присуща всем органам, реализующим функции и законодательной, и исполнительной, и судебной власти, а также прокурорского надзор.
Небезосновательно В.Е.Чиркин, основываясь на данных сравнительного анализа конституционных положений различных государств мира, делает вывод о сформировавшейся в настоящее время тенденции выделения, наряду с законодательной, судебной и исполнительной властями, самостоятельной ветви власти - «контрольной власти».[7]
Общий характер контрольно-надзорной деятельности обусловлен прежде всего наличием для любого вида государственной деятельности управленческих аспектов.
И если для реализации исполнительной власти управленческий аспект преобладающий, он является целью этой реализации (не случайно до недавнего времени для обозначения этого процесса использовался термин "государственное управление"), то достижение реализации законодательной и судебной властей - законотворчество и отправление правосудия, также невозможно без управления. Другими словами, управленческая деятельность есть общая функция для всех ветвей власти, и соответственно, контрольно-надзорная деятельность, являясь частью управленческой деятельности, также является для них общей.
Что же собой представляет контрольно-надзорная деятельность?
Существующая обширная научная литература определяет сущность и значение контрольно-надзорной деятельности со всевозможных сторон и в различных аспектах. Ее называют одной из общих функций управления, рассматривают как важное условие эффективной организации управления и одним из способов обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти, как проверка правильности тех или иных действий, как один из важных каналов получения объективной информации о жизни общества, как стадия управленческого цикла и т.д.
Как представляется, во всех этих характеристиках нет противоречий, так как они рассматривают один и тот же процесс контроля в различных аспектах, с различных точек зрения: либо в общеуправленческом, либо в юридическом смысле.
Процесс управления как определенное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, носит циклический характер и состоит из целого ряда постоянно сменяющих друг друга стадий: определение целей и принятие решений; организация исполнения решений; контроль за исполнением этих решений.[8]
Таким образом, если рассматривать контрольно-надзорную деятельность применительно к каждому принятому решению, то ее можно определить как стадию управленческого цикла.
Если не связывать контрольно-надзорную деятельность с каждым отдельным решением, а рассматривать ее как в известной мере обособленный, самостоятельный, однородный по содержанию и имеющий особую целенаправленность вид деятельности, присущий всем органам управления независимо от их основных задач, то она (контрольно - надзорная деятельность) является функцией управления.[9]
Административный надзор, являясь имманентным в целом государственному управлению, функционируя в этой системе, пронизывает практически весь процесс государственного управления. Именно поэтому для раскрытия его содержания необходимо обращение к понятиям более общего характера: государственное управление, его функции, межотраслевое управление и другим.
Однако прежде всего следует рассмотреть общее понятие административного надзора как самостоятельной формы правовой деятельности.
Итак, в правовом и организационном отношении понятия "контроль" и "надзор" являются близкими, но не тождественными категориями. Контроль, отражая в первую очередь управленческий, организационный аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой категорией, объединяющей различные виды и формы проверочной деятельности, а также различные формы государственного реагирования на выявленные нарушения. В силу этого контроль охватывает как проверку законности тех или иных действий и решений должностных лиц, так и их целесообразность.
Надзор же, также являясь формой проверочной деятельности и отражая государственно-правовой аспект функционирования органов государственной власти, практически всегда связан исключительно с наблюдением за законностью действий и решений, абстрагируясь от их целесообразности, экономической выгоды, эффективности и т.д.
Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных объектов, однако действующее законодательство предусматривает и межотраслевой, надведомственный характер контрольной деятельности.
Административный надзор - это носящая систематический характер и обеспеченная мерами административного принуждения разновидность межотраслевой государственно-правовой деятельности контрольного характера, осуществляемая специальными (организационно обособленными) субъектами исполнительной власти в отношении неподчиненных им органов, организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу соблюдения ими специальных правовых норм и общеобязательных правил в интересах обеспечения законности и правопорядка, соблюдения законных прав и интересов личности, общества, государства.
Административно-правовой статус субъекта административного надзора складывается из специфического сочетания элементов, отражающих целевое назначение, компетенцию, организационно-структурное построение, объем и распределение ответственности персонала конкретного надзорного органа.
Одной из ведущих составляющих общего статуса субъекта административного надзора является объем его полномочий в сфере применения административного принуждения.
По этому критерию субъекты надзора могут быть классифицированы на органы, обладающие полномочиями по: предупреждению и выявлению правонарушений; пресечению правонарушений; привлечению виновных лиц к ответственности и применению мер административного наказания; применению мер административно-процессуального обеспечения.
Основным субъектом обеспечения общественной безопасности являются органы внутренних дел, практически вся деятельность которых подчинена этой цели. Основными формами деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности являются индивидуальные акты, среди которых присутствуют письменные, устные и конклюдентные акты.