В процессе написания работы были использованы законодательные акты Российской Федерации, учебная и специальная литература по административному праву, а также материалы периодической печати по изучаемой проблеме. Теоретической базой для работы послужили труды таких ученых как В.И. Басков, Б.В. Коробейников, В.Б. Ястребов, Ю.Е. Винокуров, Л.Л. Поповой, Чувилевой А.А. и ряда других авторов.

В курсовой работе используется термин "прокурорский надзор", поскольку на данный момент во всех законодательных актах используется именно он: в ФЗ "О Прокуратуре РФ", в приказах Генеральной прокуратуры и других правовых актов применяется именно этот термин.

Глава 1. Общий надзор как основная отрасль надзора органов прокуратуры

§1. Понятие общего прокурорского надзора

Прокурорский надзор[1] - это особый вид государственной деятельности. Он распространяется на все правовые отношения, происходящие на территории РФ, являясь в этом смысле универсальным средством государственного регулирования. Цели деятельности органов прокуратуры заключаются в обеспечении:

верховенства закона;

единства и укрепления законности;

защиты прав и свобод человека и гражданина;

охраняемых законом интересов общества и гражданина.

Надзор за исполнением законов традиционно именуются общим надзором. В Конституции РФ, Федеральном законе "О прокуратуре РФ", а также приказах Генерального прокурора РФ определены задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют в Российской Федерации надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ и федеральным законам. Наряду с проверкой законности издаваемых актов другой задачей органов прокуратуры в сфере общего надзора является обеспечение точного и единообразного исполнения законов как должностными лицами, так и гражданами. По мнению профессора В.И. Баскова "здесь речь идет прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"[2] .

В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти входит федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Однако, прокурору не предоставлено право опротестовывать постановления, распоряжения Правительства РФ и правительств республик в составе РФ, а так же указы Президента. Это - прерогатива конституционного контроля. Но если принятое, к примеру, Правительством РФ постановление противоречит Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента РФ. [3]

Проверка заявлений, жалоб и иные сообщений, информирующих о нарушении прав и свобод человека и гражданина, осуществляется в ходе общенадзорной деятельности. В случае подтверждения нарушений прокурор принимает меры по их пресечению и предупреждению, а так же привлечению к ответственности виновных.

§2. Место общего надзора среди других отраслей прокурорского надзора

Созданию прокуратуры, Россия обязана Петру I. Император определил функции прокуратуры следующим образом: осуществление контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. Н.В. Муравьёв (1850-1908) видный государственный деятель и Генерал-прокурор Российской империи свидетельствовал, что в Росси "прокуратура с момента ее создания (1722г) и до судебных реформ Александра II (60-е годы XIX) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная обвинительная или исковая давность. составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике". [4]

Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России было учреждение органа, обладающего общенадзорными функциями, то есть надзором за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Общенадзорные полномочия прокуратура потеряла в следствие судебной реформы в 1864 г.

На настоящий момент в соответствии с законом РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской федерации" на органы прокуратуры от имени Российской федерации возложено осуществление надзора за соблюдением конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзорная деятельность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений, одним из которых является общий надзор. Осуществление общего надзора является главной отраслью деятельности органов прокуратуры. Это связано с тем, что он охватывает большее количество объектов и правоотношений, чем другие отрасли.

Общему надзору в ФЗ "О прокуратуре РФ" Глава 1 Раздела III. На ряду с данной отраслью прокурорского надзора в ФЗ выделяются следующие:

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

участие прокурора в рассмотрении дел судами.

§3. Проблемы и перспективы общего прокурорского надзора

Отрицательное отношение к государственным контрольным механизмам, в том числе и к прокуратуре, стало одной из важнейших тенденций "переходного" периода от социалистического к демократическому государству. Многие правоведы считали прокуратуру прокоммунистический органом, который не поддается реформированию и подлежит если не ликвидации, то резкому ограничению путем изъятия главной функции - надзора за законностью. [5]

Однако, несмотря на подобное мнение учёных, и поддержку его Советом Европы, в целом структура прокурорского надзора была сохранена, как и основные отрасли и направления прокурорской деятельности, что зафиксировали дополнения и изменения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в 1999 г. [6]

Так же одной из серьёзных проблем является недостаточность освещения вопросов теории прокурорского надзора, проблемам прокурорско-надзорного права как отрасли российского права. В свое время российские ученые уделяли этим проблемам достаточно большое внимание, в частности, они рассматривались в работах В.И. Веретенникова, А.Ф. Кони. Н.В. Муравьева. Однако события конца XIX - начала XX века не способствовали дальнейшему развитию теории прокурорского надзора, формированию прокурорско-надзорного права как отрасли права. После образования советской прокуратуры теории ее функционирования также не уделялось должного внимания, а выходившие работы в основном посвящались отдельным проблемам организации и деятельности воссозданных органов прокуратуры. В 1997 году Л.А. Николаева поддержала и развила позицию о прокурорско-надзорном праве как отрасли права. В 2001 году Амиров М.А. в своей работе "Прокурорский надзор и права человека" осветил важную тему для развития прокуратуры.

Всё же изменение структур государственной власти и управления, новые условия жизни общества, возникшие в законодательстве противоречия и пробелы требуют большего теоретического осмысления с тем, чтобы выработать рекомендации для законодателя и практики, сформулировать соответствующее современным реалиям понятие предмета правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности, ответить на вопросы о методах правового регулирования, полно и аргументировано определить правовое регламентирование прокурорской деятельности в системе российского права. Только такое теоретическое исследование способно по-настоящему помочь решению проблем, возникающих в практической работе органов прокуратуры.

Одним из важнейших принципов деятельности органов прокуратуры, закрепленных в Конституции РФ, является ее независимость от местных органов. Он рассматривался как важнейшее средство обеспечения законности и в период Российской империи. Еще в п.1 раздела IX Указа от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора" Петр I писал: "Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего". Исторический опыт и сложившаяся в настоящее время обстановка, в частности проявление элементов сепаратизма, требуют восстановления рассматриваемого принципа в полном объеме. Следует исключить из Конституции РФ и Федерального закона "О прокуратуре РФ" положение о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются по согласованию с их представительными органами Это будет способствовать независимости прокуроров и, следовательно, большей эффективности осуществления общего надзора за соблюдением и исполнением законов.

Еще одна проблема связана с совершенствованием мер реагирования на нарушения закона. Несомненно, что прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению общего надзора за соблюдением законности, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности общего прокурорского надзора. В частности, Федеральным законом "О прокуратуре РФ" предусмотрено, что акты прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления) должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты меры в установленные сроки. Однако нередко требуется незамедлительное реагирование, поскольку действие опротестованного акта или действия должностного лица могут иметь крайне негативные последствия, например, в сфере прав и свобод человека и гражданина. По мнению Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук В.И. Рохлина, закон должен установить, что при принесении прокурором протеста на какой-либо правовой акт его исполнение должно быть приостановлено до рассмотрения протеста. Также должны быть прекращены до рассмотрения протеста и опротестованные действия должностного лица. Это не только укрепит режим законности, но и поднимет престиж прокурорского надзора. Следует отметить, что законодательство СССР содержало подобные нормы.

Глава 2. Содержание общего прокурорского надзора

Содержанием общего прокурорского надзора является сумма связанных между собой действий, главными из которых являются действия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона, а также действия самих правонарушителей, потерпевших, граждан, информирующих о нарушениях законности.

По целям деятельность прокурора, осуществляемая в процессе общего надзора, подразделяется на две части: выявление нарушений законности и реагирование на них.

Надзор за соблюдением законности начинается с проверки соблюдения её различными субъектами. Это самая трудоёмкая часть прокурорской деятельности, так как правонарушители по возможности уничтожают следы нарушений закона. В этом плане проверка соблюдения законности является своеобразным аналогом расследования.

Деятельность по выявлению правонарушений обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них, в том числе их правовых последствий: размер причиненного вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовавшие совершению данных правонарушений.