Курсовая работа: Государственная политика в России в области призрения (первая половина XIX века)

Деятельность приказов общественного призрения разворачивалась не сразу, и не во всех губерниях одновременно. С 1776 по 1787 гг. приказы общественного призрения существовали только в 22 губерниях из 51. Крупнейшие из них — Архангельский, Астраханский, Московский, Санкт-Петербургский, Ярославский. Причем их капиталы зависели не только от частных пожертвований, но и от ведения самостоятельной хозяйственной деятельности. Так, Архангельский приказ общественного призрения был учрежден в 1784г. (девять лет спустя после постановлений о губерниях). К 1816г. он имел собственных капиталов 31 280 р., посторонних — 78 490 р. и доход в размере 18 610 р. Приказ содержал больницу, отделе­ния для умалишенных, воспитательный дом с родильным от­делением, богадельню, работный и смирительный дома. Ему принадлежали корабельная верфь, кирпичный завод, отдава­емые в наем. Исключение не составляли и другие приказы: Ас­траханский имел гостиничный ряд, приносивший доход до 5 860 р., съестные лавки с доходом 2 323 р.; Московский приказ имел Усть-Сетунский кирпичный завод, Веденский черепич­ный завод, Рязанское подворье с доходом 5 255 р., дома в Мос­кве, 104 десятины земли в Можайском уезде. Таким образом, в начале XIX столетия приказы общественного призрения вели самостоятельную коммерческую деятельность. На пер­вых порах она поощрялась и законом, который предусматри­вал кроме частной инициативы еще и поддержку со стороны казны в виде пособий, пенных денег. В этой деятельности при­казы руководствовались постановлениями 1781г. (15176) и 1785г. (16188).

Поиски системы финансирования приказов общественного призрения осуществлялись вплоть до 1810 г., когда приказы перешли под юрисдикцию Министерства полиции, а затем Министерства внутренних дел. Тогда-то финансовые потоки приняли организованные формы. В то же время эти министер­ства контролировали не все территории. Дела общественного призрения в Тверской и Кубанской областях, в Области Войска Донского, в казачьих войсках осуществляло с 1840г. Воен­ное министерство.

Министерство полиции, а затем Министерство внутренних дел стимулировали приказы общественного призрения к увели­чению и накоплению средств. К таким мерам можно отнести, в частности, разрешение на ведение хозяйственных и имуще­ственных операций (сдача в наем лавок, домов, кузниц, мель­ниц, садов, огородов, сенокосов и т. д.; поощрение добывания торфа, распилки бревен, дров для продажи; разрешение прода­жи игральных карт; открытие суконных фабрик).

Относительно финансовой деятельности приказов обществен­ного призрения решения принимались не централизованно (хотя иногда это тоже имело место), а с учетом местных потреб­ностей и проблем. В одних случаях приказам разрешались фи­нансовые операции, в других предоставлялись определенные финансовые льготы. Так, Ревельскому приказу общественного призрения было разрешено брать займы до 6% в пользу бедных, а Санкт-Петербургский приказ общественного призрения был освобожден от процентных платежей за сдачу в наем своих за­ведений и т. д.

Министерство внутренних дел контролировало не только финансы, но и кредиты приказов общественного призрения. В некоторых случаях оно вмешивалось в их деятельность, отда­вая предпочтение заемщикам. Это касалось экстремальных ситуаций — пожары, наводнения, голод, неурожай. Тогда из­давались особые распоряжения для отдельных приказов общественного призрения. К примеру, по совместному соглашению Министерства внутренних дел и Министерства финансов в 1856г. жителям города Саранска разрешалось рассрочить на 10 лет долг в 32 882 р. 48 к., «сложив со счетов кредиты за про­срочку». Аналогичное решение было принято и в пользу дру­гих городов, пострадавших от пожаров (Елец, Динабург, Киликиевка).

Таким образом, приказы общественного призрения, находясь под непосредственным контролем Министерства внутренних дел, увеличивали свои капиталы за счет банковских операций, частных пожертвований, а также в результате ведения самосто­ятельной хозяйственной деятельности. Можно сказать, что к 1862г. в приказах общественного призрения сложилась опре­деленная финансовая структура капиталов, которая состояла из следующих разрядов: собственных капиталов, благотворитель­ных капиталов, апелляционных капиталов, судебных вкладов, частных и правительственных вкладов, пересылочных сумм.Точные сведения о капиталах приказов общественного призре­ния дают, начиная с 1814г., их отчеты, по косвенным же сведениям можно установить динамику роста финансов приказов вплоть до их ликвидации (в 1810г. — 5.165 410 р., в 1814г. —.8.390 000 р., 1816 — 10.333 990 р., 1857г. — 13.148 386 р.),т. е. капиталы приказов общественного призрения увеличивались, несмотря на различные события — войны, массовый голод, эпидемии — что не могло не отражаться на их финансовом положении.

Не все приказы экономически развивались пропорциональ­но. Одни имели собственные капиталы на большие суммы, как, например, Санкт-Петербургский — 1.079.308 р. 3 ³ /₄ к» другие же — Харьковский — всего 8.747 р. 71¹ /₂ к. И это несмотря на то, что первоначальная сумма вклада была одинаковой — 15 тыс. р.

В рассматриваемый период оформляется не только финансовая, но и организационная структура приказов общественного призрения, хотя говорить о единой административной структуре еще рано. Приказы общественного призрения управлялись коллегиально, но председательствовал непосредственно губернатор. В состав правления входили заседатели совместного суда, по одному от каждого сословия: дворянства, купечества, селян, при этом ведение дел возлагалось на одного из членов правления. Система ежедневных заседаний, составление прошений и разрешений, согласование их с Министерством внутренних дел создали достаточно громоздкую и неоперативную систему помощи и поддержки, что отмечалось современниками.

С 1818г. в приказы вводятся должностные лица и со сторо­ны правительства — инспекторы врачебных управ. Однако каж­дая губерния имела свои особенности в управлении приказами. Так, в Киевском, Белорусском, Польском и других приказах под управлением губернаторов «членами были губернские мар­шалы или предводители дворянства и инспекторы врачебных управ», но это не означало, что такая же система управления характерна и для других губерний.

Можно констатировать, что к 1862г. сложилась определен­ная структура институтов помощи: лечебные заведения (боль­ницы, дома для умалишенных); заведения призрения (бога­дельни, инвалидные дома, дома для неизлечимых больных); учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, си­ротские дома, училища для детей канцелярских служащих); институт пансионеров, местные благотворительные общества.Общественное призрение получило развитие благодаря трем основным принципам; самостоятельности местных благотвори­тельных организаций, привлечению к управлению местного населения и обеспечению населения более или менее достаточ­ными денежными средствами.

Институты социальной поддержки в губерниях не имели чет­ких принципов организации, хотя предпринимались отдельные попытки их реорганизации и структурирования. Так, в 1823г. Министр внутренних дел гр. Кочубеи разделил заведения при­казов общественного призрения на четыре разряда. В зависимо­сти от разряда в заверении содержалось определенное число нуждающихся в помощи.

Несмотря на принимаемые усилия, все же эта система имела большие недостатки — приказы развивали деятельность по сво­ему усмотрению и на свои собственные средства, призрение не являлось обязательным для всех нуждающихся, а было только выборочным. Отсюда такие различия в средствах, формах по­мощи и количестве оказываемых услуг диаграмму 3).

Из диаграммы видно, что рост показателей как субъектов призрения, так и институтов призрения мало связаны с финан­совым положением приказов (возможно, здесь лежали иные причины — отсутствие программы деятельности или развития общественного призрения на местах).

Приказы общественного призрения хотя и вели работу по ока­занию поддержки нуждающимся, но все-таки не могли удовлет­ворить потребности населения, и не только потому, что средств было недостаточно и административно-хозяйственная система была несовершенна. Этому способствовала и « плохая слава доре­форменных заведений общественного призрения», К тому же деятельность приказов не была постоянной в течение всего года.

1.2 Основные тенденции развития системы государственного призрения.

Среди государственных органов призрения первой половины XIX в. Особо выделяется деятельность созданных при Екатерине II приказов общественного призрения. Приказы общественного призрения представляли собой административный орган, председателем которого являлся генерал – губернатор. Приказы подчинялись сначала Коллегии экономики в период царствования Александра I (1801 -1825) с 1802 г. Приказы были отнесены к ведению Министерства внутренних дел, в 1810 г. Перешли к Министерству полиции, но с 1819 г. Вновь оказались прикрепленными к Министерству внутренних дел. Приказы общественного призрения увеличивали свои капиталы не только за счёт доходов губерний, но и банковских операций, частных пожертвований и в результате ведения самостоятельной хозяйственной деятельности

В дополнении к 40 прежним приказам открылось ещё девять новых, а с 1818 г. Меняется и состав правления приказов.

К сожалению, первая четверть XIX в. прошла для приказов общественного призрения под знаком мелочной опеки и роста формализма в их работе.

Приказы общественно призрения в первой половине XIX в., получив в самом начале своего существования первоначальный уставной капитал(по 15 тыс. рублей на каждый приказ), существовали не только на частные пожертвования. В середине 1820-х гг. в число доходных заведений приказов входили жилые дома, лавки, кузницы, мельницы, сдававшиеся в наём; сады, огороды, сенокосы, рыбные ловли и т. П.; кирпичные и черепичные заводы; добыча торфа, распилка бревен в доски и на дрова для продажи; продажа игральных карт; суконные фабрики, учреждённые в июле 1808 г. Для поставки солдатского сукна в армию.

Однако во второй четверти XIX в. финансовое состояние резко ухудшилось. Работа приказов общественного призрения вызывала всё больше нареканий и недовольств. Выявились по меньшей мере, две серьёзные болезни системы.

Во-первых, возраставшая бюрократизация и мелочная опека над деятельностью приказов со стороны Министерства внутренних дел. В Отчёте «Об устройстве общественного призрения в России» (за 1862 г.) так характеризовалась общая деятельность приказов по общественному призрению: «Приказы действуют не иначе, как в коллегиальном порядке, и начальник губернии… никаких дел, относящихся до приказа и его заведений, не производится. Не управляя приказом, а только председательствуя в нём, губернатор, в предметах до приказа и его заведений относящихся, не может ни распоряжаться, ни давать приказу к исполнению своих преложений. Затем собственно на непременного члена возложено наблюдение за правильностью производства дел, счетоводства и отчётности…».

Иными словами, канцелярская рутина поглотила всякое живое дело, деятели приказов были превращены в обычных чиновников, подчинённых установленным регламентам и правилам.

Во-вторых, денег приказов никак не хватало на организацию квалифицированной помощи в благотворительных заведениях.

Таким образом, к середине XIX в. система государственного призрения в России заходит в тупик. Нет денег, нет заинтересованных людей – все вело к пониманию того, что борьба с бедностью возможна лишь в союзе и с опорой на общественное участие и благотворительность. В итоге, к 1861 г. Благотворительные общества существовали лишь в 8 городах империи, а к 1863 г. Были учреждены ещё в 9 губерниях.

Приказы общественного призрения, как правило, имели дело в основном с двумя категориями нуждающихся: 1) с «дряхлыми и убогими», которые в силу различных причин(по возрасту, сиротству, физическим и душевным недостаткам) не могли найти себе пропитания и потому требовали призрения в самом узком смысле слова(пища и кров); 2) с детьми, для которых одного призрения оказывалось недостаточно, а требовалось и воспитательная работа.

К 1862 г. Складывается определенная система учреждений социальной помощи:

- лечебные заведения (больницы, дома для умалишённых);

- заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимо больных);

- учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, сиротские дома, училища для детей канцелярских служащих);