Правительство Российской Федерации вправе определять объёмы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами Российской Федерации, и осуществлять их эмиссию в объёме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Обобщая изложенное, можно дать краткое определение внутренних государственных заимствований – это общая сумма всех выпущенных, но ещё не погашенных государственных займов и не выплаченных по ним процентов.

Государственный долг образуется вследствие возникновения дефицитов бюджета государства, т.е. вследствие превышения расходов правительства над его доходами. Основными способами покрытия бюджетного дефицита являются эмиссия денег и государственные займы. Последние осуществляются путём выпуска и размещения среди населения и кредитно-финансовых учреждений различного рода государственных ценных бумаг (прежде всего казначейских векселей и облигаций), являющихся долговыми обязательствами государства по отношению к купившим их физическим и юридическим лицам – это и есть приблизительное определение внутреннего долга.

Если пользоваться более «сухими» терминами, внутренний долг по одной из классификаций – это способ пополнения государственной казны за счёт займа средств у населения и юридических лиц, зарегистрированных на территории государства, и платящих налоги в казну данного государства, под государственные гарантии путём выпуска государственных ценных бумаг.

Проценты по государственному долгу зависят от общего уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и др. Обычно, говоря о государственном долге, не подразумевают финансы местных органов власти, так как последние могут работать с положительным сальдо при постоянном росте дефицита государственного бюджета.

Отрицательные последствия государственных заимствований связаны с тем, что выплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах и требуют повышения налогов, что подрывает экономические стимулы развития производства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок и вытеснять частное инвестиционное финансирование.

Выделяют следующие формы внутренних государственных заимствований:

· государственные займы, осуществленные путём выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

· договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

· договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

· соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.1996г. № 115-ФЗ дана классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также видов муниципального долга.

???????? ?????? ?????????????, ??????????????? ? ????????????? ???? ?????????????? ?? ????????? ????:? ??????? ???? 1990 ????;? ??????? ?????? ? ???? ?? ??????????;? ??????????????? ?????????? ???? ?????????? ????????? 1991 ????;? ?????????? ?????????? ?????????? ???? 1992 ????;? ??????????????? ????????????? ??????????? ????????? (???);? ????????????? ?? ???????????????? ???????? ? ??????????? ????????? ??????????? ????????????????? ????????? ? ???????????, ?????????????? ????? ????????? ? ??????;? ???????? ??????, ??????????????? ? ??????? ???????????? ???????? ?????????? ?????????;? ??????????????? ????????;? ????????????? ?? ?????????????? ?????? ?? ???????????? ???????????????? ???????, ??????????????? ? ??????? ???????????? ???????? ?????????? ?????????;? ????????? ???????????? ????? ? ?????????? ???????? ??????? (???-??);? ????????? ???????????? ????? ? ?????????? ???????? ??????? (???-??);? ?????????? ??????? ?????????;? ????????? ??????????????? ?????????? ?????? (????);? ????????? ???????????? ????? ? ????????????? ???????? ??????? (???-??);? ????????? ?????????? ? ????????, ??????????? ?? ????? ?????????? ?????????;? ????????? ?????????? ? ????????, ??????????? ?? ????? ???????? ?????????? ?????????;? ??????????????? ?????? ?????? ????????? ?????????? ?????????;? ??????????????? ????????, ??????????????? ?????????? ?????????? ?????????;? ????????????? ??????? ???, ??????????????? ? ??????????????? ???? ???????? ?????????? ?????????;? ????????? ?????????? ? ????????, ??????????? ?? ????? ?????????????? ???????????;? ????????????? ?????? ??????;? ????????????? ????????;? ????????????? ??????? ???, ??????????????? ? ????????????? ????;? ?????? ??????????????? ?????? ?????? ?????????? ?????????;? ??????????????? ?????????????? ????????? (???);? ????????? ???????????? ????? ? ???????????? ????? (???-??).

Вплоть до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации проблема накопления и обслуживания долга её субъектов носила не в полной мере легитимный характер. В законодательных и нормативных актах статус государственных заимствований субнациональных образований не был закреплён, а бюджетная классификация даже не предполагала выделения на уровне субъектов Федерации такой статьи расходов как расходы по обслуживанию государственных заимствований (эта статья существовала только в рамках федерального бюджета). В результате, осуществляя заимствования в различных видах, субъекты федерации имели право не отражать расходы , связанные с их обслуживанием, в расходной части бюджета по отдельной статье. В итоге имело место искажение общего состояния их бюджетов – занижение фактически осуществляемых расходов (и реальной потребности в этих расходах).

Установлен предельный объём заёмных средств, направляемых субъектом РФ (и муниципальным образованием) в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета: для субъекта Федерации – 30% собственных доходов бюджета региона; для муниципального образования – 15% доходов местного бюджета без учёта финансовой помощи. При этом в составе предельного объёма заёмных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение (реструктуризацию) имеющегося долга. Предельный объём расходов на обслуживание государственных заимствований субъекта РФ в текущем финансовом году не должен превышать 15% объёма расходов бюджета соответствующего уровня.

В последнее время интерес финансистов к проблемам дефицита федерального бюджета и государственных заимствований заметно усилился. Стремительный рост объема государственных заимствований, критической величины расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита заставил искать первопричины подобной динамики. В большинстве аналитических работ отмечается два основных фактора:

- высокая доля государственных расходов в структуре ВВП;

- высокая доходность государственных ценных бумаг.

Понятие внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются, этот процесс ускоряется при исполнении такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. С одной стороны, наблюдается приток средств нерезидентов на рынок ГКО – ОФЗ, с другой – происходит смещение понятий – «внутренний валютный долг», существующий в форме «вэбовок». С допуском нерезидентов на рынок ГКО – ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ. Сегодня ЦБ вынужден брать на себя не свойственные ему функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Присоединение РФ к ст.8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорили процесс «срастания» двух видов государственных заимствований. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди резидентов и нерезидентов совершенно иной характер приобрела задача маневрирования рублёвыми и валютными пассивами.

2.2 Внешние государственные заимствования, их динамика

По показателю «внешний долг/ВВП» Россия находится в числе наиболее проблемных стран, хотя до кризиса это соотношение составляло всего 30%. Объём её внешних обязательств гораздо выше, чем аналогичные показатели в таких странах – экспортёрах нефти, как Венесуэла и Мексика. Но если в других странах показатель общей внешней задолженности значительно превышает государственные обязательства, то в России это не так. Частный сектор фактически не имеет внешней задолженности, что, во-первых, свидетельствует о слабой инвестиционной привлекательности российской промышленности, а во-вторых, о том, что внешний долг не играет положительную роль в поддержании экономического роста, т.к. почти не используется для финансирования инвестиций.

Несмотря на увеличение доходов российского бюджета в % от ВВП, в долларовом выражении сейчас они только выходят на докризисный уровень. Предстоящие выплаты по внешнему долгу представлены на графике (Приложение 3).

Увеличение бюджетных доходов Российской Федерации происходит на фоне исключительно благоприятной конъюнктуры, и её ухудшение в дальнейшем может привести к снижению платёжеспособности правительства.

После финансового кризиса внешний долг российского правительства был фактически разделен на две категории. В первую, которая подлежала обслуживанию, попали все кредиты, взятые в период с 1991 года собственно Россией: это были обязательства перед МВФ и Всемирным Банком, еврооблигации и двусторонние кредиты российского правительства. Во вторую – долги, унаследованные Россией от Советского Союза, по которым правительство отказалось платить в полном объёме, это были обязательства перед Парижским (в котором все вопросы решаются исходя из политической точки зрения) и Лондонским (куда входят в основном зарубежные банки-кредиторы, все вопросы решаются исходя из чисто коммерческого подхода) клубами, а также ОВВЗ 3-й серии.

Динамика объёма и структуры государственного внешнего долга показана на диаграмме (Приложение 3). Наблюдается увеличение доли расходов по обслуживанию государственного внешнего долга в объёмах ВНП.

Проблема внешней задолженности требует постоянного контроля, поскольку может оказывать очень серьёзное негативное влияние на развитие страны в долгосрочной перспективе (например, финансовая изоляция в случае дефолта по внешнему долгу). Нельзя забывать, что глубокий более чем десятилетний кризис в Латинской Америке, сопровождавшийся длительным спадом производства и исключительно высокой инфляцией, был спровоцирован именно крупными внешними долгами.

Глава 3. Проблемы управления государственными заимствованиямии пути их решения

В настоящее время Министерство финансов, в чьей компетенции находится управление государственным долгом, вынуждено концентрироваться на решении оперативных задач, главным образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая проводится Минфином, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.

Основную роль в регулировании рынка государственных бумаг выполняет независимый Центральный банк. Однако его деятельность в качестве крупнейшего оператора на этом рынке подчиняется задачам, имеющим приоритет для данного органа: контролю над денежной массой, защите режима обменного курса рубля, поддержке банковской системы. Такие приоритеты монетарной власти делают малоэффективным использование рыночных механизмов для обеспечения функций по управлению государственным долгом. Роль других крупнейших участников рынка государственных бумаг – Сбербанка и Внешэкономбанка - еще более противоречива. Они имеют собственные коммерческие интересы, нередко отличающиеся от государственных, и должны, кроме того, обеспечивать интересы вкладчиков.

Крайне важно выделение особой функции по управлению государственным долгом, которая должна быть возложена на орган (назовём его агентством), призванный координировать деятельность других органов исполнительной власти - Министерства финансов и Центрального банка. При этом такое агентство должно быть полностью независимым от этих органов. К его компетенции необходимо отнести установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов внутреннего долга, в частности определение первичных дилеров. Кроме того, агентство должно обеспечить выполнение необходимых регуляторных и координирующих функций по отношению к региональным и муниципальным властям, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках.

Независимость органа управления госдолгом необходима в первую очередь для того, чтобы решения в отношении текущего управления обязательствами страны принимались оперативно, без какого-либо политического давления. Такое агентство должно также иметь свободу в выборе инструментов, используемых при управлении долгом. Кроме того, его независимый статус будет затруднять принятие нереалистичных бюджетов (по крайней мере, в той же степени, в какой независимый статус Центрального банка затрудняет эмиссионное финансирование расходов бюджета).

Создание агентства по управлению государственным долгом крайне важно для обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Дополнительная эмиссия государственных обязательств может происходить в виде особой процедуры с утверждением квартальных цифр и передачей в доверительное управление агентства реальных и финансовых активов государства под обеспечение новых выпусков. Взаимодействие агентства с Министерством финансов должно осуществляться через утверждение расписания первичного профицита или дефицита по месяцам.