Курсовая работа: Муниципальные финансы и проблемы их развития в современных условиях

Рассмотрим процесс нормативно-правового и финансово- экономического становления местных бюджетов, прежде всего их доход­ной базы, более подробно.

6 июля 1991 г. принят Закон РСФСР «О местном самоуправле­нии в РСФСР», в котором специальный раздел был посвящен во­просу о финансах местного самоуправления. Согласно закону они должны формироваться за счет бюджетных и внебюджетных средств территориальных органов власти, кредитных ресурсов и ва­лютных средств самоуправления.

Принципиально важным моментом закона стало требование о том, чтобы на местах создавался сводный финансовый баланс тер­ритории, для которого все предприятия и организации должны были представлять необходимые сведения. Эта идея действительно была достаточно плодотворной, поскольку позволяла оценивать эко­номический и финансовый потенциал, а на этой основе намечать реальную программу местного развития. К сожалению, вследствие событий 1991 г. эта система мер не была реализована до настоящего времени, прежде всего, потому, что получить сколько-нибудь Достоверные данные от предприятий разных форм собственности Д сих пор сложно или невозможно. Кроме того, создание внебюджетных фондов искажало картину. Вновь к ней вернулись (и то ли частично) в Бюджетном кодексе РФ.

Интересным и для настоящего времени является впервые прописанное в Законе от 6 июля 1991 г. право местных органов влиять на объединение в случае необходимости своих финансовых ресурсов - с финансами предприятий. Новым было и право на создание фондов, в том числе валютных. Одновременно за мест­ными (территориальными) органами власти было закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расхо­дов. Уже с 1999г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности, состав которой, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального хозяйства, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.

В ст. 12 Конституции России записано: «В Российской Федера­ции признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Ор­ганы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти». Этой формулировкой даны важнейшие харак­теристики статуса местного самоуправления в государстве федера­тивного типа, а также экономические и финансово-бюджетные основы осуществления функций местного самоуправления. Негосу­дарственный характер и самостоятельность местного самоуправле­ния, экономической базы его деятельности (в том числе местного бюджета) предполагают особые механизмы управления территория­ми (большая степень опоры непосредственно на участие населения и прямое выражение его мнений, интересов и пр.), а также особые механизмы взаимоотношений с органами власти и бюджетами дру­гих уровней (решения государственных органов в отношении инсти­тутов местного самоуправления должны носить преимущественно рекомендательный характер и/или создавать благоприятную среду для принятия конкретных решений местными органами власти и осуществления ими своих функций).

В Федеральном законе «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. конкретизируются экономические основы местного самоуправления, в том числе заключенные в бюджетном процессе. В ст. 1 этого Закона записано: «Муниципальные образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, предусмотренная Стоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, местный бюджет необязательно должен совпадать с административными границами той или иной территории, опускается, что внутри одного муниципального образования могут быть еще несколько таких же образований (более низкого уровня со своими бюджетами, собственностью и органами управления). Именно такая ситуация многоуровневого местного самоуправления складывается в большинстве регионов России, особенно в пределах территориально крупных субъектов Федерации. Одновременно в местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся самостоятельными муниципальным образованиями.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ составлению бюджета муниципальных образований (как и бюджетов других уровней) должны предшествовать разработка прогнозов социально-экономического развития территорий и подготовка их сводных финансовый балансов. Такая процедура создает определенное экономическое и логическое единство всей бюджетной системы региона, ориента­цию этой системы на развитие региона и его территорий как соци­ально-экономической целостности.

Дальнейшее закрепление и развитие основных положений фор­мирования и исполнения местных бюджетов было осуществлено в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправле­ния в Российской Федерации». В ст. 5 этого Закона записано: «Ка­ждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и пра­во на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации».

Несмотря на некоторую недоработанность данного Закона, для своего времени это был достаточно важный шаг в укреплении фи­нансово-экономических основ местного самоуправления. Его глава 5 непосредственно называется «Финансово-экономическая основа ме­стного самоуправления».

Финансовую основу местного самоуправления составляют мест­ный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды и иные финан­совые ресурсы (в соответствии с действующими федеральными и областными законами). Местные органы власти в соответствии с имеющимися у них полномочиями и в пределах, установленных федеральным законодательством, могли вводить свои налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых по­ступлений, создавать свои банки, страховые, инвестиционные компа­нии и т. п.

Финансовые основы местного самоуправления предполагают сис­тему количественных и качественных оценок, что может быть объе­динено понятием «финансовое состояние местного самоуправления» - есть различные трактовки этого понятия. Например, С. М. Гроус, М. Г. Валенте указывают, что в узком бухгалтерском смысле оно означает, способность местной администрации аккумулирована достаточное количество наличности для оплаты своих счетов в 3-6 дней. Это определение финансового состояния они называют кассовой состоятельностью. Термин «финансовое состояние» также может быть связан со способностью органов местного самоуправле­ния аккумулировать объем доходов, достаточный для покрытия их расходов и отсутствия дефицита в течение бюджетного периода. Это характеристика бюджетной платежеспособности.

В еще более широком смысле понятие финансового состояния можно определить как возможность органа местного самоуправле­ния покрыть не только все затраты по его ежегодной деятельности, но и отсроченные платежи (платежи будущих периодов), например, затраты на выплату пенсий в будущем году в связи с переходом части жителей города в соответствующие возрастные группы или оплата неиспользованных отпусков работникам муниципалитета в конце текущего года.

Финансовое состояние также может быть определено, как спо­собность органов местного самоуправления предоставлять различные услуги, в том числе и того качества, которое адекватно потребно­стям населения в общественных благах. Другими словами, финансо­вое состояние институтов местного самоуправления проявляется в способности или неспособности местных органов власти финанси­ровать текущие и перспективные задачи в полном объеме и в соот­ветствии с установленными в данной стране стандартами и норма­тивами.

Достижению реальной финансовой самостоятельности всех ин­ститутов местного самоуправления должно способствовать наличие прочной экономической основы. Но самым трудным моментом здесь были и остаются объективный учет потребности муниципальных об­разований в финансировании источников экономического роста, воз­можность местного руководства влиять на их движение и степень эффективного использования. К тому же в тот период особенно ост­ро просматривалось отсутствие практики формирования и опыта ис­пользования муниципальной собственности как инструмента управ­ления всем муниципальным хозяйством в целом.

В соответствии с этим законодательным актом доходная часть Устных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от Регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства, полученные по взаимным расчетам. В ст. 15 НК РФ уточняется, что к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории данного муниципального образования; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы; государственная пошлина; не менее 50% налога на имущество предприятии и организаций; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без права юридического лица.

Кроме того, субъекты Федерации должны передать на уровень местного самоуправления (местных бюджетов) определенную долю отчислений от федеральных налогов, которые они (регионы) полу чают с федерального уровня. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. указывает размеры минимальных долей (в процентах) феде­ральных налогов, закрепляемых на постоянной основе именно за местными бюджетами. Среди них: часть подоходного налога с физи­ческих лиц - не менее 50% в среднем по субъекту Федерации; часть налога на прибыль предприятий и организаций - в пределах не ме­нее 5% в среднем по субъекту Федерации; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия - в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации и ряд других. К собственным доходам мо­гут относиться также и другие платежи, устанавливаемые федераль­ным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Важно одно замечание: если в пределах территории муниципаль­ного образования (за исключением города) имеются другие муници­пальные образования, то источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться между ними на основе законов субъекта Федерации. Если же муниципальные образования расположены внутри города как более крупного муниципального образования, за­крепление между ними долей доходов местных бюджетов регламен­тируется Уставом города.

Сам факт закрепления минимальной доли федеральных налогов за местными бюджетами, безусловно, положителен. Однако дейст­вующая система формирования местных бюджетов в большинстве случаев не решает задачи доведения доходной части этих бюджетов до уровня, диктуемого потребностями социально-экономического развития территорий и поддержания социально приемлемого уровня жизни населения.

Финансовое состояние и реальные возможности эффективной финансовой политики муниципальных образований, прежде всего, зависят от расходной нагрузки, которая нормативно-законодательным актами возложена на этот уровень власти. Нагрузка эта довольна значительна. В настоящее время в Российской Федерации через Муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% - на здравоохранение, 50% - на социальную политику. Большая часть расхода местных (городских, районных и поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех расходов). В отличие от других развитых стран, в которых большая часть расхода на содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) - 55 - 60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам, работникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплату и 20-30% - финансирование муниципального хозяйства». Думается, что при­чина таких расхождений - не только низкая заработная плата работ­ников муниципального хозяйства, но, прежде всего, тотально дотаци­онный характер всей сферы местного хозяйства и коммунальных услуг. Последнее опять-таки может рассматриваться как неизбежное следствие низкого уровня доходов основной массы населения, кото­рое не в состоянии оплачивать полную стоимость этих услуг. Полу­чается нечто вроде порочного круга, выход из которого представля­ет собой одну из наиболее насущных задач оздоровления муници­пального звена российской экономики и соответствующего звена нашей бюджетной системы.

Расходы бюджетов муниципальных образований можно разделить на несколько групп. Это расходы, связанные:

- с решением вопросов местного значения;

- с осуществлением отдельных государственных полномочий, пере­данных органам местного самоуправления;

- с обслуживанием и погашением долга по муниципальным зай­мам, по ссудам и пр.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотре­ны и другие расходы, а также уточнен порядок исполнения расход­ной части местного бюджета. Кроме того, все расходы муниципаль­ных образований можно разделить на те, которые финансируются исключительно из местных бюджетов, и те, которые финансируются совместно с бюджетами других уровней, что было отмечено в разде­ле о бюджетах регионов.

Самостоятельно местные бюджеты осуществляют:

- содержание органов местного самоуправления, органов охраны общественного порядка, муниципальных архивов; проведение муниципальных выборов и референдумов;

- организацию, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других Радений, находящихся в муниципальной собственности; на организацию транспортного обслуживания населения и учрежде­ния дорожное строительство и содержание дорог местного значения, охрану окружающей природной среды; благоустройство озеро-территорий;

- реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга, целевое дотирование населения.

Осуществляется финансирование и по другим направлениям, оп­ределенным уставом данного муниципального образования.