МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Курсовая работа

по государственному управлению

Тема 43. Органы конституционного контроля субъектов Федерации: проблемы организации и деятельности

факультет 0610 - государственное и муниципальное управление

Выполнила:

студентка

заочного отделения

4 курса ** группы

***************

Саратов 1999

Содержание

лист
Введение	3
1. Объективная необходимость создания органов конституционного контроля субъектов Федерации	5
2. Проблемы организации и деятельности ставных судов субъекта Российской Федерации	14
2.1. Основные проблемы организации и деятельности уставных судов субъекта Федерации	14
2.2. Судьи уставных судов субъекта Федерации	16
2.3. Структура уставного суда субъекта Федерации	18
2.4. Гарантии деятельности и компетенции уставных судов субъекта Федерации	21
Заключение	24
Список использованных источников	26

Введение

Проведение в нашей стране правовой рефор­мы, закрепление в Конституции Российской Фе­дерации принципов федерализма, признание за субъектами Российской Федерации права иметь самостоятельные правовые системы и самостоя­тельные системы органов государственной влас­ти обусловили необходимость создания эффек­тивных правовых механизмов защиты. Консти­туции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Федерации Демократизация государства вызвала необходимость создания эффективных форм осуществления конституци­онного контроля. Опыт формирования органов государственной власти в Российской Федера­ции и ряде ее субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции и основных законов субъектов Федерации, осу­ществления конституционного контроля являет­ся функционирование в них конституционных (уставных) судов.

Возможность создания таких судов в субъек­тах Российской Федерации получила свое пра­вовое закрепление в Федеральном конституци­онном Законе от 31 декабря 1996 г "О судебной системе Российской Федерации" В соответствии со ст. 4 данного Закона к судам субъектов Рос­сийской Федерации отнесены их конституцион­ные (уставные) суды, а также мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъ­ектов Российской Федерации Согласно ст. 27 Закона конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия его за­конов и нормативных правовых актов органов государственной власти, актов соответствующих органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

1. Объективная необходимость создания органов конституционного контроля субъектов Федерации

Несмотря на то, что создание органов конституционной юсти­ции в субъектах Российской Федерации получи­ло правовую основу, к настоящему моменту ор­ганы конституционной юстиции созданы и функционируют только в 13 субъектах Федера­ции из 89, да и то в тех, где они были созданы до придания им Законом легитимного характера. Это Кабардино-Балкарская Республика, респуб­лики Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Саха (Якутия) Марий Эл, Свер­дловская область Возможность создания устав­ных судов закреплена в уставах Красноярского края, Амурской, Кемеровской, Московской, Во­ронежской, Пермской, Свердловской, Томской, Тюменской и Челябинской областей. В Иркут­ской области создана и функционирует Уставная палата, в Ставропольском крае предусмотрено образование Согласительной палаты. Эти палаты представляют собой квазисудебные органы, ко­торые по своей природе ближе к органам кон­ституционного надзора, чем к уставным судам.1

Следует признать, что процесс формирования конституционных (уставных) судов после приня­тия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской федерации" не получил своей реализации. Даже в тех субъектах Российской Федерации, где еще раньше было предусмотрено создание этого звена судебной системы, суды не сформированы и не функцио­нируют. При наличии у субъектов Российской Федерации права на создание собственной кон­ституционной юстиции их органы законодатель­ной власти не торопятся это делать. Видимо, причина тут в нежелании идти на самоограниче­ние и установление судебного контроля их законотворческой деятельностью. В настоящее время лишь в ряде субъектов Российской феде­рации (например, в Воронежской и Иркутской областях, Краснодарском крае) ведется работа по разработке законов об этих судебных орга­нах.

Между тем создание конституционных (ус­тавных) судов в субъектах Федерации как орга­нов конституционного (уставного) контроля обу­словлено объективной необходимостью иметь необходимую правовую базу и должно стать важным шагом по укреплению режима закон­ности, обеспечить правовой механизм реализа­ции основных законов субъектов Российской Федерации. Они должны стать органами судеб­ной власти республик, краев и областей, охраня­ющими их конституции и уставы, обеспечиваю­щими их исполнение и соответствие им норма­тивных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Конституци­онные (уставные) суды должны стать судебными органами, осуществляющими судебный консти­туционный контроль путем конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Рос­сийской Федерации Создание данного звена су­дебной системы позволит реализовать закреп­ленный в Конституции Российской Федерации принцип федерализма в построении системы органов судебной власти.

Объективно необходимость создания консти­туционных (уставных) судов в республиках, краях и областях обусловлена внесенными Кон­ституцией Российской федерации 1993 года изменениями в структуру органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 12 Конституции Российской Феде­рации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов го­сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов, что исключает возможность отме­ны нормативных решений органов местного самоуправления, противоречащих конституциям и уставам субъектов Федерации, их органами государственной власти во внесудебном порядке. В то же время многие субъекты Российской Фе­дерации состоят из множества административ­но-территориальных образований, имеют слож­ный социально-этнический состав населения и развитую экономическую инфраструктуру. В них организационно оформились органы мест­ного самоуправления, самостоятельно осущест­вляющие функции управления и нормотворческую деятельность на своих территориях.

Например, в состав Ростовской области входят 55 административно-территориальных образова­ний, в том числе 12 городов и 43 сельских района, из которых 4 района административно объедине­ны с городами областного значения. В настоящее время во всех административно-территориальных образованиях области приняты уставы, прошли выборы и в них организационно оформились ор­ганы местного самоуправления. Уставом области предусмотрена также возможность создания ста­ничных (хуторских) казачьих обществ, являющих­ся одной из форм территориального местного самоуправления. Органы местного самоуправле­ния наделены правом самостоятельного решения вопросов местного значения. Это вопросы непо­средственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и целый ряд экономических и социальных вопросов. Они могут реализовывать и отдельные государственные полномочия.

Однако изменение структуры органов госу­дарственной власти в Российской федерации, выведение из нее органов местного самоуправ­ления и предоставление им самостоятельности не получило соответствующего отражения в процессуальном законодательстве, регламенти­рующем подведомственность дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции. Судебный контроль за соответствием нормативных право­вых актов органов местного самоуправления фе­деральному законодательству и законодательству субъектов Федерации не может осуществляться федеральными судами, так как не имеет своего правового разрешения в Гражданском процессу­альном кодексе РСФСР и Арбитражном процес­суальном кодексе Российской Федерации. В сфере судебного контроля судов общей юрис­дикции в соответствии с гражданским процессу­альным законодательством находятся норматив­ные и индивидуальные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права и свобо­ды граждан, жалобы на которые могут быть рас­смотрены этими судами в порядке реализации Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суде действий и ре­шений, нарушающих права и свободы граждан". В ведении арбитражных судов находятся инди­видуальные ненормативные акты по экономи­ческим вопросам, которые могут быть предме­том обжалования в арбитражные суды Норма­тивные законодательные акты органов местного самоуправления в области экономики, финансов, управления собственностью в настоящее время находятся вне сферы судебного контроля. От­сутствуют и правовые механизмы приведения их в соответствие с законодательством субъектов и Федерации.

Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации нарушение Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов носит массовый характер в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Отсутствие эффективных пра­вовых механизмов обеспечения режима законности в деятельности органов местного самоуп­равления может привести к углублению сепара­тизма и перенесению его уже на этот уровень. По Российской Федерации прокурорами было опротестовано более трехсот уставов муници­пальных образований, в связи с нарушением за­кона направлено свыше 500 представлений, 60 заявлений в суды различных инстанций. По данным прокуратуры Ростовской об­ласти, в первом полугодии 1998 года выявлено 1503 нарушения законодательства в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления области, опротестова­но 116 незаконных решений представительных органов местного самоуправления, направлено в суд 6 заявлений о признании недействительными решений представительных органов.1 Соотноше­ние между количеством выявленных нарушений законодательства в деятельности органов мест­ного самоуправления, количеством внесенных протестов и обращениями прокуроров в судеб­ные органы на предмет отмены незаконных правовых актов органов местного самоуправле­ния является подтверждением отсутствия эф­фективных правовых механизмов судебного контроля в этой сфере управления.

Реализация положений ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", создание конституци­онных (уставных) судов в субъектах Федерации и отнесение к их компетенции проверки право­вых актов органов государственной власти субъ­екта Федерации, нормативных актов территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти, функционирующих в субъектах, уставов муниципальных образований, норматив­ных актов органов местного самоуправления по­зволит устранить этот недостаток и в судебном порядке отменять подобные акты, противореча­щие конституциям и уставам субъектов Россий­ской Федерации.

Следует отметить, что пассивное отношение со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации к созданию у них кон­ституционных (уставных) судов отчасти обу­словлено позициями Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда Российской Федерации. Отсутствие правового регулирования порядка рассмотрения вопросов о соответствии норма­тивных актов органов власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федера­ции законодательству Федерации и ее субъектов восполнялось ими в судебной практике путем расширения подведомственности судебных спо­ров и вынесения определений по конкретным делам или разъяснения порядка применения процессуального законодательства Верховный Суд Российской Федерации восполнял пробелы в правовом регулировании подведомственности данной категории судебных дел, давал обяза­тельные для выполнения нижестоящими судами общей юрисдикции указания о принятии их к рассмотрению. Принимая данную категорию дел к производству, Верховный Суд России ссылался на прямое действие ст. 46 Конституции Россий­ской Федерации, согласно которой каждому га­рантируется судебная защита его прав. Тем самым он восполнял пробел в законодательстве и расширял сферу подведомственности судебных споров судов общей юрисдикции.

В связи с такой судебной практикой сложилось мнение, что нет необходимости создавать в субъ­ектах Федерации судебные органы конституцион­ного (уставного) контроля, что нормативные акты органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления могут быть проверены на предмет соответствия их Конституции Россий­ской Федерации, конституциям и уставам ее субъектов судами общей юрисдикции

Эту позицию не поддержал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня 1998 г по делу о толковании отдельных положений ст.ст. 125, 126, 127 Конституции Рос­сийской Федерации Конституционный Суд ука­зал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть до­стигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовно­го судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соот­ветствии со ст.ст. 126 и 127 Конституции Рос­сийской Федерации дают Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбит­ражного Суда Российской Федерации Они не вправе определять какой-либо иной порядок обеспечения применения Конституции Россий­ской Федерации при разрешении конкретных дел, чем предусмотренный ею, а также Феде­ральным конституционным законом Судебная проверка соответствия конституциям и уставам субъектов Российской Федерации нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления федеральным законо­дательством не урегулирована и, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, требует своего разрешения на уровне законода­тельства субъектов Российской Федерации

Создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации обусловлено также необ­ходимостью реализации положений ст.133 Кон­ституции Российской Федерации закрепляющей право местного самоуправления на судебную за­щиту. Причем защита нарушенных прав и за­конных интересов для органов местного самоуп­равления является не только их правом, но и обязанностью как органов которым народом до­верено осуществлять публичную власть. Дан­ные конституционные положения конкретизи­рованы в ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Россий­ской Федерации", закрепляющей право граждан, проживающих на территории муниципального образования, а также органов местного самоуп­равления и их должностных лиц предъявлять иски в суд или арбитражный суд. В суд могут быть заявлены требования о признании недей­ствительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, предпри­ятий, учреждений и организаций, а также обще­ственных объединений.1 В связи с постановлени­ем Конституционного Суда Российской Федера­ции от 16 июня 1998 г. и высказанной в нем позицией о недопустимости расширения за­крепленной в действующем процессуальном за­конодательстве подведомственности судебных споров это право органов местного самоуправ­ления без дополнительного законодательного урегулирования данного вопроса практически стало невыполнимым Реализация права органов местного самоуправления на судебную защиту также требует своего законодательного разре­шения на уровне субъектов Федерации с учетом трехуровневого законодательного регулирования вопросов местного самоуправления.

2. Проблемы организации и деятельности ставных судов субъекта Российской Федерации

2.1. Основные проблемы организации и деятельности уставных судов субъекта Федерации

Как уже говорилось выше, с вступлением в действие с 1 января 1997 г. Федерально­го конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" у субъектов Федерации появилась возможность создавать свои уставные суды. И хотя в самом законе ска­зано « … может создаваться», - нет сомнений в том, что в подавляющем большинстве субъектов Федерации такие суды, причем в довольно близком будущем, будут созда­ны. Тем более что в ряде республик, входящих в состав РФ, и даже в нескольких областях подобные судебные или контролирующие органы уже несколько лет действуют - речь идет о конституционных судах, комитетах конститу­ционного контроля, уставных палатах и тому подобных структурах, судебных или квазисудебных, которые обоб­щенно можно охарактеризовать как конституционно-судеб­ные органы.

С принятием в субъекте Федерации решения о создании своего уставного суда возникает ряд вопросов общего и част­ного характера, причем в рамках ограничений, определен­ных, с одной стороны, самим Федеральным конституцион­ным законом о судебной системе в Российской Федерации (прежде всего его ст. 27), а с другой - уставом края, облас­ти, автономного округа. Вопросы эти в значительной части можно свести к следующим: какова правовая природа ново­го судебного органа и где его место в судебной системе России; каков может быть объем его правомочий и нельзя ли его свести к компетенции федерального Конституцион­ного Суда, спроецированной на уровень субъекта Федера­ции, каковы должны быть формальные квалификационные требования и цензовые ограничения к кандидатам на до­лжность судьи этого органа, по каким процедурам целесо­образно выдвигать и избирать (назначать) судей (и кем) и в каком количестве; по каким процедурам избирать предсе­дателя суда и его заместителей (и опять же - по каким критериям и в каком количестве); какова должна быть структура суда; каковы должны быть этапы судопроизвод­ства, как должны обеспечиваться гарантии независимости суда и судей; как должны приводиться в исполнение судеб­ные акты суда и многое другое.

Остроту поставленных вопросов предопределяют следу­ющие обстоятельства:

а) создание и деятельность моносу­дов, не входящих в систему федеральных судов, но являю­щихся судами государственными, а не третейскими, - для нас дело исключительно новое, на каких-либо организаци­онных и законотворческих традициях не базирующееся и научного обеспечения не имеющее;

б) значение уставных судов субъектов Федерации исключительно велико, а их роль в гармонизации политических, социальных, экономи­ческих и правовых отношений в субъекте Федерации весь­ма значительна, в отдельных случаях - определяющая. По­давляющему большинству субъектов Федерации работу как по созданию своих уставных судов, так и по созданию за­конодательной базы их организации, формированию и дея­тельности придется начинать с «чистого листа». Да и в тех немногих субъектах Федерации, где конституционно-судеб­ные органы созданы и действуют (до 1 января 1997 г на ос­нове исключительно законодательства самих субъектов Фе­дерации) придется (а можно сказать - появилась счастли­вая возможность) в связи с частичной регламентацией этого вопроса Федеральным конституционным законом о судеб­ной системе РФ свою собственную законодательную базу для уставных судов менять и притом радикально Видимо, федеральный законодатель не должен стоять в стороне от этих процессов, но как ему на них влиять без какого-либо вмешательства в права субъектов Федерации?

Прямое федеральное законодательное урегулирование здесь вряд ли подойдет. Более приемлемым представляется раз­работка модельного законодательного акта, подобного разра­батываемым Межпарламентской Ассамблеей СНГ модель­ным законодательным актам для государств Содружества. В следующих вопросах рассматриваются возможные базовые положения этого акта.

2.2. Судьи уставных судов субъекта Федерации

В Конституции РФ сказано, что судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юриди­ческое образование и стаж работы по юридической профес­сии не менее пяти лет. Но, как добавлено далее, федераль­ным законом могут быть установлены дополнительные тре­бования к судьям судов РФ. Означает ли это, что речь идет о судьях федеральных судов, к которым судьи судов субъ­ектов Федерации не относятся? Похоже, что так. Значит, для судей уставных судов субъектов Федерации дополни­тельные требования могут устанавливаться законами субъ­ектов Федерации. А в модельном законе подобные дополни­тельные требования могут, да и должны быть «прописаны». Кроме того, в Федеральном законе о статусе судей в Рос­сийской Федерации, помимо перечисленных в Конституции РФ, названы и такие требования к судье как:

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--