Курсовая работа: Основы современного правотворчества

Однако чаще всего первая стадия правотворческого процесса завершается принятием решения готовить проект нормативно-правового акта, либо провести тщательный анализ проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы. В этих целях может создаваться специальная рабочая группа, либо исполнение решения возлагается на какое-либо структурное подразделение правотворческого органа или иной орган. В Государственной Думе подготовка и рассмотрение законопроектов поручается одному из ее комитетов. Проекты постановлений Правительства обычно готовятся либо аппаратом Правительства РФ, либо соответствующими федеральными министерствами и центральными органами исполнительной власти.

На второй стадии подготовки проекта нормативно-правового акта или доработки проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, решаются две задачи: разработка так называемой концепции проекта и подготовка его текста. К решению обеих задач привлекаются компетентные специалисты, в том числе и представители науки.

Концепция нормативно-правового акта представляет собой письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно правового акта. В частности, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствование этих норм права, цели проекта нормативно правового акта, основные способы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений.

После того, как разработчики проекта выработают согласованное понимание основных положений проекта, начинается процесс непосредственной подготовки текста нормативно-правового акта, проектирования конкретных правил поведения. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта, хотя первый вариант проекта неизбежно будет подвергаться существенным корректировкам и дополнениям. Однако для того, чтобы считать успешно завершившейся работу на этом этапе, достаточно согласованного решения разработчиков проекта, их уверенности в том, что предлагаемые ими нормы права способны обеспечить надлежащее регулирование общественных отношений. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческого органа. Разработчики должны также дать квалифицированную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими творческими коллективами, если такие проекты будут представлены в правотворческий орган.

Третья стадия – рассмотрение проекта правотворческим органом предполагает выявление позиций этого органа относительно представленных на его рассмотрение проектов или одного проекта. Основное внимание уделяется уяснению концепции проекта и предлагаемых норм права. В этих целях обычно предусматривается заслушивание докладов инициаторов проектов, органа, осуществлявшего их доработку или подготовку оригинального проекта, мнений членов правотворческого органа, заключений авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение – в том случае, если правотворческий проект был одобрен правотворческим органом, наступает следующая стадия. Данная работа поручается обычно, органу, который осуществлял разработку или доработку проекта.

Стадия обсуждения и согласования проекта нормативно-правового акта предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте и получение от них предложений по совершенствованию, доработке проекта. На этой стадии проект нормативно-правового акта впервые предстает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности предлагаемых новых норм права отвечать этим интересам. Чем больше лиц, вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов нормативно-правовых актов может проводиться различными способами. Правотворческая практика знает случаи, когда это достигается либо вынесением проекта нормативно-правового акта на всенародное обсуждение, либо на обсуждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых столов и др. Правотворческий орган устанавливать перечень органов и организаций, в адрес которых надлежит направлять проекты нормативно-правовых актов в обязательном порядке. Например, согласно Регламенту Государственная Дума все законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ для обсуждения с целью получения от них замечаний и предложений.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также собственных инициатив разработчики проекта дорабатывают его либо принимают мотивированное решение о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект нормативного акта, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся на рассмотрение правотворческого органа.

Рассмотрение правотворческим органом представленных документов проводится в том же порядке, что и на третьей стадии правотворческого процесса. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход правотворческого процесса в принципиальное иное качество, если правотворческий орган приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве нормативно-правового акта и принимает такое решение. Воля правотворческого органа тем самым завершила свое формирование и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом нормативно-правовом акте.

Вступление в действие некоторых категорий нормативно-правовых актов требует дополнительного согласия иных органов. Так, федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ. Нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права граждан, иных лиц, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Не прошедшие этой стадии ведомственные акты не могут вступить в действие, а закрепленные ими нормы права реализовываться в конкретных отношениях.

Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

2.2 Перспективы развития правотворчества в России

К правотворческой деятельности, наряду с принятием новых юридических норм, относятся также отмена и изменение устаревших нормативно-правовых предписаний. Правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями.

Наша Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячелетия в демократических странах мира.

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Необходимо создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов. Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления.

Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок. Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.

2.3 Проблемы правотворчества в России

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация — необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества — законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова. В законодательной технике есть много недостатков.

Во времена СССР немало правовых актов, но значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских органов. В конце 1980 г. Этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В РФ эта тенденция продолжается, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике1 :

- принятые законы лишены сведений относительно их авторов, разработчиков, инициаторов, которыми могут быть отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев это затрудняет не только их наименование, но что не менее важно понимание, толкование, пользование. Как известно в конце закона или другого нормативно-правового акта присутствует лишь подпись президента, либо должностного лица. Кроме того, анонимность снижает ответственность указанных лиц за должную разработку законов, способствует представлению на рассмотрение в законодательные учреждения проектов законов в сыром виде. К сожалению, в недоработанном виде они нередко поступают и на окончательное утверждение;

- название некоторых законов неоправданно растянуты, поэтому ссылаться на их титулы бесполезно. Так титул известного закона «О монетизации льгот» №122 занимает полстраницы. Одно это делает его наименование непередаваемым, к тому же изложено оно таким языком, который невозможно понять ни с первого, ни с третьего чтения. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но прежде всего для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам;

- невразумительность закона. Например, в главе 4 земельного кодекса об отводе земель для «предварительного согласования» в отношении земельного участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не дается, остается неясным существует ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком порядке оно производится, относится согласование только к выбору земельного участка или также к предварительному утверждению проекта строительства;

- присутствие в законах ненужного материала. Основным содержанием законов должны быть права и обязанности – как материальные, так и процессуальные. Практика допускает внесение в законы общих деклараций, хотя возможность «вывода» из них путем толкования прав и обязанностей является спорной. Но многие законы содержат несколько указанную правовую материю, сколько «учебный материал», служащий для того, чтобы сами законодатели смогли уяснить себе предмет регулирования и задачи регулирования, которые они перед собой ставят. Тем самым они путают закон с пояснительными законами, и др. документами. Нередко статьи закона содержат только идеи на тему о том, как «должно быть». Но при этом не указывается, кто и как должен осуществить эти идеи и каковы санкции в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения). Такие статьи по сути являются декларациями о намерениях и не должны загромождать текста закона;

- группировка законов в особые отрасли происходит обычно в тех случаях, когда законы, имеющие общий предмет регулирования, объединяются в кодекс. Например, земельные законы получили очертания отрасли права с принятием 1922 года Земельного кодекса РСФСР (и земельных кодексов других республик). Кодекс помогает пользователю обозреть в одном документе всю группу интересующих его законов, а законодателя проверить их взаимное соответствие и найти пробелы. К сожалению, не принято снабжать кодексы предметными указателями, хотя это облегчило бы пользование ими. Некоторые кодексы, например гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права, принятые в других законах, должны соответствовать ГК. Однако «сверки» соответствующих законопроектов с ГК часто не происходит. Так, Минэкономразвития разработало в 2005 году проект закона об автономных учреждениях в сфере медицины, образования, спорта и др. имея в виду добиться их самоокупаемости и освобождения государственного бюджета от их полного финансирования. При этом оно игнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения, и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не определяет права и обязанности просто учреждений, потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, ссоры и конфликты на всех уровнях. Для лучшей стыковки законов, имеющих отношение к нескольким отраслям права, практикуется такой прием, как перекрестная ссылка родственных законов друг на друга. Такие взаимные ссылки, явно или подразумеваемо, присутствуют, например, в ГК и земельном кодексе упоминает о потере собственником права на плоды земли, если он передал землю в аренду или в иное пользование. Но здесь Земельный кодекс плохо учитывает варианты гражданских сделок. Он упускает, например, случай передачи земли в доверительное управление – хотя в ГК такой институт предусмотрен. «Забывает» он о случаях наложения ареста на имущество (землю и др.).

Возможен вариант (заимствования) норм из одного кодекса в другой. Но в ряде случаев оба этих способа игнорируются. Иногда же отношения, которые могут регулироваться смежными отраслями права, попросту обходя стороной. Так, при составлении Жилищного кодекса РФ был почти полностью обойден, «земельный вопрос», хотя немалые проблемы существуют и с благоустройством домовладений, и с их границами и с самовольным размещением во дворах гаражей и др. объектов, и с сервитутами (правом прохода и проезда посторонних лиц). Жилищный кодекс не использовал сам термин «домовладение»; насколько известно, это было сделано сознательно, чтобы не вторгаться «в смежные отрасли права». Такая позиция целиком порочна. Во-первых, никто не запрещал авторам ЖК обогащать земельное и гражданское законодательство, поскольку новые нормы не входили бы в противоречие с уже принятыми. А во-вторых, авторы ЖК не учли концепции, двор (равно как и подземельное хозяйство, обслуживающее дом) является принадлежностью жилого дома. Двор составляет с домом хозяйственный комплекс, который принадлежит правовому регулированию как единое целое.

Заключение

Правотворчество в правовой сфере – государственная деятельность, завершающая процесс формирования права.

Правотворчество, которое основано на определенных принципах – одно из важных направлений любого государства. Оно всегда было, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой, механизмом и функциями.