Курсовая работа: Особенности Закона об иммиграции в Германии
Приток иностранцев в Германию начался после окончания Второй мировой войны. Для восстановления экономики страны в рамках плана Маршалла требовалась рабочая сила, которой явно не хватало из-за значительных военных потерь мужского населения. Однако в этот период основным источником компенсации этого недостатка были немцы - выходцы из восточных земель, отошедших к советскому блоку.
В дальнейшем, по мере закрытия восточных границ, главным источником покрытия дефицита трудовых ресурсов стали иностранцы. Они привлекались в страну в рамках международных соглашений по привлечению иностранных рабочих ("гастарбайтеров"). Первое такое соглашение о рекрутировании рабочих было заключено в 1955 г. с Италией. Затем последовала целая серия соглашений со странами средиземноморского бассейна: Испанией (1960), Грецией (1960), Турцией (1961), Марокко (1963), Португалией (1964), Тунисом (1965) и Югославией (1968). В итоге численность иностранцев в стране существенно увеличилась. Если в 1960 г. их численность составила 686 тыс. человек или 1,2% населения страны, то к 1973 г. в стране было занято 2,6 млн. иностранных работников. При этом изменился и их этнический состав. Если в конце 1950-х гг. среди вербуемых гастарбайтеров преобладали граждане Италии, то в начале 1970-х гг. наибольшую долю составляли выходцы из Турции[14] .
Система вербовки гастарбайтеров в Германии, как и в Швейцарии, была основана на ротационном принципе. Эта система предполагала, что один рабочий вскоре будет замещен другим. Иностранные рабочие получали разрешение на работу в Германии в течение определенного периода времени. По условиям контракта, они были связаны с определенной отраслью производства и единственным работодателем, а по окончании срока работы должны были вернуться домой. Прибытие семей при этом не приветствовалось, а изучению немецкого языка иностранными рабочими и решению их жилищных проблем уделялось мало внимания. Очевидно, что для работы в Германии в странах эмиграции отбирались лучшие рабочие[15] .
В то же время в ротации не были заинтересованы ни иностранные рабочие, ни их работодатели. Иностранцы выполняли низкооплачиваемую и не престижную работу. Но оплата их труда в несколько раз превышала ту, которую они получали за ту же работу у себя на родине. Кроме того, они приобретали богатый профессиональный опыт. По возможности они старались продлить контракты в Германии. Работодатели также получали выгоды, обусловленные дешевизной рабочей силы и экономией на социальных издержках. Они предпочитали продлить трудовые соглашения с теми, кто уже приобрел опыт успешной работы на их предприятиях.
Программы гастарбайтеров потерпели полный крах. Только треть иностранных рабочих в 1960-х гг. вернулась домой. Немецкое правительство не проводило насильственной ротации, но немецкие законы не предоставляли им прав на постоянное проживание. В итоге в западногерманском обществе сложилась парадоксальная ситуация: несмотря на рост численности иммигрантов и период их пребывания в стране, политики, профсоюзы и сами иммигранты утверждали, что они находятся в стране временно. Но, как оказалось, в Германии нет ничего более постоянного, чем временная миграция[16] .
Программы рабочей иммиграции из третьих стран были заморожены правительством ФРГ, как и правительствами других государств Западной Европы, в 1973 г. с началом экономической рецессии. Последующие затем законы, ограничивающие использование труда иностранных рабочих, сократили их долю в общем числе занятых. Однако, несмотря на эти ограничения, численность иностранцев продолжала расти за счет иммиграции по легальным (воссоединения семей и беженцы) и нелегальным каналам. Кроме того, росту числу иностранного населения способствовал демографический фактор. Предпринимавшиеся отдельные попытки репатриации иностранцев существенного эффекта не принесли. В 1984 г. для поощрения добровольного возвращения домой были установлены "гранты на репатриацию" для безработных иностранных граждан в размере до 10,5 тыс. немецких марок с дополнительными выплатами для их семей, чем и воспользовались 40 тыс. иностранных работников[17] .
Вместе с тем 1970-е - 1980-е гг. были периодом, когда в Германии обнаружилась и в дальнейшем стала обостряться проблема интеграции иностранцев в немецкое общество. К 1988 г. число иностранных граждан в ФРГ составляло 4,5 млн. чел. или 7,3% всей численности населения[18] . В их составе значительной была доля тех, кто родился в Германии, однако, с юридической точки зрения, оставался иностранцем. Но это многомиллионное иностранное население, несмотря на то, что ему были предоставлены определенные социальные гарантии, было исключено из активной общественной жизни страны. Правительство ФРГ стало предпринимать отдельные шаги, направленные на интеграцию иностранцев в немецкое общество. В частности, ускорение интеграции иностранцев, легально проживающих в Германии, декларировалось в качестве одной из целей Закона об иностранцах, вступившего в силу 1 января 1991 г. [19]
Однако, как и ранее, в 1990-х гг. в официальных документах подчеркивалось, что Германия не является страной иммиграции[20] . И это с учетом того, что в этот период Объединенная Германия приняла значительное число иммигрантов - рабочих и беженцев - из стран Восточной Европы. Иммиграционное давления из стран Восточной Европы привело к тому, что немецкое Правительство усилило пограничный контроль, ужесточило правила, регулирующие рынок труда. В то же время определило безвизовый режим пересечения границы с Польшей, Венгрией, Чехией, Словакией и Словенией.
Еще в начале 1990-х гг. было достаточно сложно говорить о существовании в Германии связанной иммиграционной политике с понятными каналами въезда в страну, с законами об иммиграции, годовыми квотами, которая могла бы активно воздействовать на процессы иммиграции и интеграции и одновременно стать противовесом нелегальной иммиграции[21] . Вместе с тем в этот период элементы такой политики начинают проявляются. В Законе об иностранцах 1991 г. иностранным рабочим было предоставлено право получения вида на постоянное жительство при условии пяти лет проживания и работы в стране, знания немецкого языка, наличии нормальных жилищных условий и отсутствии криминального прошлого.
Следует отметить, что миграционные процессы между Германией и членами Европейского Союза развивались по оптимистическому сценарию. В 1968 г. была достигнута договоренность о свободном перемещении рабочей силы между Бельгией, Германией, Францией, Италией, Нидерландами и Люксембургом. В 1973 г. к этим соглашениям присоединилось Соединенное Королевство, Ирландия и Дания; в 1987 г. - Греция; в 1993 г. - Португалия и Испания, в 1995 г. - Австрия, Швеция и Финляндия[22] .
В 2001 г. по данным Федеральной службы статистики приток мигрантов в Германию составил 685,3 тыс. человек[23] . В их составе можно выделить следующие категории: экономические мигранты, беженцы, этнические немцы, мигранты по каналу воссоединения семей.
Трудовая миграция. Вскоре после окончания "холодной войны" Германия вновь вышла на рынок временной рабочей силы. Партнерами Германии по двусторонним межправительственным соглашениям о найме рабочих в этот период были, в основном, государства Центральной и Восточной Европы, выбор которых определили, в частности, геополитические и экономические интересы Германии в развитии отношений со странами региона. Соглашения предусматривали приглашение следующих категорий временных работников: стажеров, получающих возможность повысить квалификацию и улучшить знание языка; сезонных и контрактных рабочих, разрешение на временное пребывание и работу которым выдавалось на срок от трех месяцев - для сезонных рабочих и до двух лет - для работающих по контракту. Как правило, после согласования со службой занятости, для заключения контракта на выполнение особого вида работ немецкая компания приглашает иностранную фирму, привлекающую и использующую свою рабочую силу, в качестве субподрядчика. Иностранным рабочим выплачивается коллективная заработная плата. Условия контракта не допускают въезд в страну членов семей работников. В начале 1990-х гг. число работающих по контракту в Германии составляло около 100 тыс. человек. К 2000 г. их количество сократилось до 40 тыс. В этом же году было выдано 238 тыс. разрешений на работу для сезонных рабочих, число которых, напротив, возросло со 163 тыс. в 1992 г. [24]
Новым этапом в развитии политики временной трудовой иммиграции Германии стало введение в 2000 г. программы "грин кард", целью которой было привлечение квалифицированных специалистов в сфере информационных технологий. Благодаря упрощенной административной процедуре, виза на въезд для работы по "грин кард" оформляется очень быстро (в течение недели после подачи заявления). В отличие от американской программы с аналогичным названием, "грин кард" в Германии дает право на пребывание и работу в стране в течение пяти лет. Условием участия в программе является высшее образование (университетский или политехнический диплом) или готовность работодателя платить, как минимум, 100 тыс. немецких марок. Допускается въезд и трудоустройство (спустя год) в Германии членов семьи специалиста. Квота работающих по программе "грин кард" установлена в размере 10 тыс. человек в год, однако в ближайшее время планируется ее увеличение до 20 тыс. С момента введения "грин кард" в августе 2000 г. по июнь 2001 г. около 8 тыс. квалифицированных специалистов получили разрешение на работу в Германии[25] . Они были отобраны в соответствии с требованиями специально разработанной балльной системы оценок характеристик мигрантов. Наибольшую долю среди них составляют выходцы из Индии и бывшего СССР.
Еще одним каналом временной иммиграции для специалистов является система выдачи разрешений на работу сроком до трех лет по приглашению германских работодателей. В 2000 г. было выдано 333381 таких разрешений[26] . По прошествии пяти лет работы квалифицированные специалисты получают право обратиться за получением разрешения на постоянное пребывание.
Беженцы. Согласно данным Министерства внутренних дел, в 2001 г.88287 человек обратились с заявлением о предоставлении убежища в Германии. Из них положительное решение получили лишь 5,3% заявителей[27] .
За период с 1990 г. по 2000 г. Германия столкнулась с наибольшим притоком лиц, ищущих убежище, получив почти половину (43%) всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза. Вследствие этого, проблемы беженцев стали предметом острых политических дебатов в ФРГ. Одной из целей готовящейся иммиграционной реформы, по словам министра внутренних дел Германии, должно быть "сокращение злоупотреблений и ужесточение политики в отношении предоставления убежища"[28] .
В соответствии с условиями Женевской конвенции о статусе беженца, правом на получение убежища в Германии обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Обязательства Германии по предоставлению убежища зафиксированы и в национальном законодательстве: согласно статье 16 Конституции страны, право на предоставление убежища имеют лица, преследуемые по политическим мотивам[29] .
В связи со значительным притоком иностранцев, претендующих на получение политического убежища в Германии в начале 1990-х гг., в 1993 г. в статью 16 Конституции были внесены поправки, существенно ограничивающие число лиц, имеющих право ходатайствовать о защите. В результате реформирования законодательства число иностранцев, въезжающих в Германию в качестве лиц, ищущих убежище, сократилось с 400 тыс. в 1992 г. до 95 тыс. в 1995 г. [30]
Иммиграция этнических немцев. С падением "железного занавеса" 2,7 млн. этнических немцев вернулось в Германию за период 1988 - 2000 гг. Около 1,9 млн. из них проживало на территории бывшего СССР, 575 тыс. - на территории Польши и 220 тыс. - в Румынии. Количество прибывших в Германию достигло пика в 1990 г., составив 400 тыс. человек. Однако после первой эйфории от завершения "холодной войны" и объединения страны уже в первой половине 1990-х гг. Правительство Германии стало предпринимать меры по контролю процессов возвращения, установив, в частности, систему квот. На период с 1993 г. по 1999 г. квота составляла 225 тыс. человек в год и была существенно сокращена - до 103 тыс. - в 2000 г. В результате, иммиграция этнических немцев в 2000 и 2001 гг. была на уровне 100 тыс. человек в год[31] .
Помимо числа прибывающих, правительственные меры оказывали воздействие на их состав. С 1993 г. более 90% прибывших по каналу этнической иммиграции являлись выходцами из бывшего СССР. С целью поддержания иммиграции этнических немцев из других стран Восточной Европы, для них было введено требование предъявить доказательства фактов этнической дискриминации[32] .
1.2 Предпосылки принятия нового закона об иммиграции
"Германии нужны иммигранты" - это положение находит все большую поддержку среди части политиков, ученых и немецкой общественности в 1990-х гг. С одной стороны, его справедливость подтверждают успехи экономического развития таких стран, как Канада, Австралия, США, а в Европе - Великобритании. С другой - необходимость и неизбежность притока иммигрантов диктуется пониманием перспектив развития Германии[33] . В современной мировой экономике, где человеческий капитал приобретает особую значимость, иммигранты становятся одним из важных факторов роста и успехов в конкурентной борьбе. Демографические перспективы Германии таковы, что без притока иммигрантов темпы сокращения численности и старения населения будут одними из самых высоких в мире. Простые расчеты показывают, что сегодня значительное число вакансий квалифицированных специалистов нельзя заполнить за счет почти четырехмиллионной армии безработных[34] .
С момента прихода к власти в ФРГ коалиции социал-демократов и партии "зеленых" в 1998 г. в законодательство, определяющее положение иностранцев в Германии, было внесено несколько поправок. С 1 января 2000 г. в силу вступили положения о реформировании Закона о гражданстве, облегчающие условия натурализации и получения немецкого гражданства[35] . В августе 2000 г. Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу "грин кард" для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. Это означало, что закон 1973 г., запрещавший нанимать рабочую силу из третьих стран, стал терять свою силу. Кроме того, до 2000 г. балльный подход к отбору мигрантов не использовался в Германии, поскольку сама идея отбора применительно к населению дискредитировала себя в недавней истории государства[36] .
В 2002 г. в процессе законодательного рассмотрения был принят первый закон об иммиграции "Закон о контроле и ограничении иммиграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан ЕС и иностранцев". Среди главных целей нового закона назывались: (1) содействие и регулирование иммиграции, исходя из интеграционных и экономических возможностей Германии; (2) выполнение гуманитарных задач Германии[37] . Принятие этого закона обозначило коренной пересмотр иммиграционной доктрины страны. В результате Германия превратилась из страны иммиграции de facto в страну иммиграции de jure.
Основу закона об иммиграции составили рекомендации Независимой комиссии по иммиграции в Германии, сформированной в 2000 г. правительством ФРГ из специалистов в области миграции и трудовых отношений для разработки новой иммиграционной стратегии. Отчет комиссии "Структурируя иммиграцию - поощряя интеграцию" ("Structuring Immigration - Fostering Integration"), представленный Бундестагу в июле 2001 г., содержал предложения о том, что Германии следует официально признать себя страной иммиграции, открыв каналы как постоянной, так и временной трудовой миграции, широко используя балльную систему отбора иммигрантов по примеру Канады и Австралии[38] . С учетом предложений комиссии основные направления иммиграционной политики в новом законе обобщаются следующим образом:
содействовать постоянной иммиграции квалифицированных специалистов, опираясь на балльную систему отбора по таким критериям, как возраст, квалификация, профессиональный опыт, знание языка;
разрешить германским работодателям нанимать на работу ограниченное число временных мигрантов на срок до пяти лет с целью покрытия дефицита рабочей силы. Для оценки дефицита рабочей силы на рынке труда следует использовать два метода: (1) методы статистического анализа, проводимого в Министерстве занятости, (2) изучение спроса на рабочую силу со стороны предприятий;
разрешить временным мигрантам претендовать на статус постоянного жителя при условии их успешной интеграции на рынке труда и в общественную жизнь, а также прохождения балльного оценивания;
развивать подготовку иностранных студентов и стажеров (программа 18 плюс). Это - важный компонент иммиграционной стратегии, поскольку он дает Германии определенные преимущества в конкурентной борьбе за квалифицированных специалистов;
привлекать инвесторов и предпринимателей, желающих делать инвестиции или организовать свой бизнес в Германии;