Курсовая работа: Ответственность государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления
Названный Федеральный закон предусматривает также процедуры временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей по мотивированному представления Генерального прокурора РФ в указанных законом случаях (п.4 ст.29.1) и возможность отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности указом Президента РФ в случае и с соблюдением процедуры, установленной в Законе (ст.29.1).
Далее, в соответствии со ст.49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения. Если же это не будет сделано и при этом принятие подобного акта повлекло признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Если вышеназванный акт не отменен, законодательный (представительный) орган государственной власти письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с законом. Если со дня вынесения письменного предупреждения пройдет месяц, а решение суда по отмене незаконного акта так и не будет исполнено, представительный орган местного самоуправления может быть распущен (законом субъекта РФ или федеральным законом), а глава муниципального образования – отрешен от должности указом либо высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, либо указом Президента РФ.
Наконец, меры пресечения применяются с целью предотвращения наступления неблагоприятных последствий в конституционной сфере. Наиболее распространенная форма этого вида санкций – это закрепленная в ч.2 ст.85 Конституции РФ возможность приостановления Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия актов этих органов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Далее, к подобным санкциям относят право вето Президента, закрепленное в ч.3 ст.107 Конституции РФ, поскольку его применение направлено на пресечение возможности принятия и вступления в силу федерального закона, нарушающего права и свободы человека и иные конституционные нормы.
Самостоятельной конституционной санкцией признается введение особых правовых режимов в целях пресечения угрозы агрессии и нарушения конституционной безопасности. Так, согласно ст.88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Следует подчеркнуть, что цель данных санкций – не наказание виновных, а пресечение тех неблагоприятных последствий, которые могут наступить.
Рассматриваемые санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм. Например, в ряде случаев они вообще не предусматривают возможности принятия санкций, а лишь провозглашают наличие ответственности.
Определенной спецификой отличается и круг субъектов конституционно-правовой ответственности. Высказываются мнения, что среди субъектов конституционного права нести конституционно-правовую ответственность могут лишь те, кто обладает деликтоспособностью (способностью нести юридическую ответственность за свои противоправные поступки). В конституционном праве деликтоспособностью обладают два вида субъектов: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относятся: граждане, депутаты представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностные лица. Коллективные субъекты – это органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан. Спорным в юридической литературе является, например, вопрос о наличии или отсутствии деликтоспособности у государства в целом.
В общей форме деликтоспособность конкретных субъектов конституционного права закреплена в ч.2 ст.15 Конституции РФ, закрепляющей их обязанность соблюдать Конституцию РФ, а также определяется конкретными законами. Другой круг субъектов конституционного права имеет право привлекать к конституционно-правовой ответственности (возбуждать этот вопрос). Это представительные органы государственной власти, Президент РФ, руководители субъектов Федерации, суды, избирательные комиссии. При этом во многих случаях субъекты, привлекающиеся к конституционно-правовой ответственности, являются в то же время субъектами, несущими эту ответственность.
Необходимо также рассмотреть вопрос об основаниях конституционно-правовой ответственности. Среди юристов нет единства по поводу нормативных оснований конституционной ответственности, так как одни включают туда не только нормы конституционного законодательства, но и аморальные поступки, нормы уголовного и финансового законодательства, другие – только нормы Конституции и конституционного законодательства (например, конституции и уставы субъектов Федерации, федеральные конституционные законы). Однако большинство все же сходится во мнении, что основанием конституционно-правовой ответственности служит, прежде всего, совершение субъектом конституционно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, то есть деяния (действия или бездействия), которым причинен или мог быть причинен ущерб обществу или государству. Противоправность при этом выражается в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм. При этом, как уже говорилось выше, назначение конституционно-правовой ответственности не всегда сводится к наказанию, ее цель – стимулировать позитивную деятельность.
Существует несколько вариантов недолжного поведения субъекта: неприменение конституционно-правовой нормы, ее недолжное применение, прямое нарушение нормы. В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду с неправомерным поведением предусмотрена необходимость в доказательстве факта наступления вреда и наличие его причинной связи с нарушением нормы. Ряд ученых считают, что основанием конституционной ответственности может служить нарушение не только конституционных норм, но и принципов конституционного регулирования. Другие выдвигают в качестве такого основания ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которое может происходить и при формальном соблюдении конституционных норм. Основанием конституционной ответственности является действие или бездействие, которое причинило или могло причинить существенный ущерб народу или государству, независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных норм, или нет.
Особые споры вызывает субъективная сторона состава конституционно-правового правонарушения, точнее, вопрос вины. Если одни ученые считают, что в конституционном праве содержание вины лишь обладает определенными особенностями, то другие полагают, что требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон применения конституционно-правовой ответственности.
Ряд процедур, предусмотренных действующим законодательством для привлечения к ответственности органов государственной власти и местного самоуправления представляются неоправданно громоздкими (например, как приведенные выше процедуры привлечения к ответственности за издание неконституционных и незаконных актов) и нуждаются в корректировке в сторону упрощения. Следует подумать и над тем, чтобы в законодательстве появились гарантии против использования мер конституционной ответственности в качестве средства политической борьбы и злоупотреблений тех органов, которые будут принимать решение о привлечении субъектов права к конституционной ответственности. Так, можно установить правило о том, что предупреждение о привлечении к конституционной ответственности, и, тем более, само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия заключений иных структур.
Ряд ученых отмечают, что в действующем конституционном законодательстве отсутствуют меры конституционной ответственности, которые могли бы применяться к Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ и Конституционному Суду РФ и предлагают перечислить обязанности судов как субъектов конституционных правоотношений, сформулировать ряд конституционных правонарушений, влекущих ответственность судов и предусмотреть санкции за их нарушение, такие, как предупреждение о неконституционность органа и признание неконституционность конкретного органа.
В то же время следует подчеркнуть, что с учетом специфики конституционно-правовой ответственности необходимо критически подходить к высказываемым предложениям. Не всегда возможно установление причинно-следственной связи между деянием органа государственной власти (местного самоуправления) или должностного лица и наступившими последствиями. Так, можно вести речь об ответственности Правительства РФ за реализацию конкретных полномочий, например, таких, как своевременная разработка и представление бюджета. В то же время для того, чтобы определить насколько успешной была реализация общих полномочий Правительства (например, по совершению экономических преобразований в той или иной сфере), иногда требуются значительные временные промежутки или же специальный анализ причинно-следственной связи между деятельностью Правительства и достижением определенных показателей, что заставляет с осторожностью относиться к применению тех или иных мер конституционной ответственности.
Еще одним предложением может стать поддержка идеи учреждения в России административной юстиции, то есть создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, что предусмотрено проектом федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и проектом федерального конституционного закона «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», которые были внесены Верховным Судом РФ и приняты Государственной Думой в первом чтении. Согласно названным проектам основной целью деятельности административной юстиции будет нормоконтроль, то есть рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ (в Судебной коллегии по административным судам Верховного Суда РФ), нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, а также нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, высших исполнительных органов государственной власти РФ, что поможет выявлять основания для применения к ним мер конституционной ответственности в случаях, установленных законодательством.
В сфере взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации выдвигались, в частности, предложения по введению в Конституцию РФ и действующее законодательство мер, которые могут быть отнесены к мерам конституционной ответственности, таких, как введение института прямого президентского правления или признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие решения о ее соответствующем преобразовании в случае кризиса власти на данной территории и невозможности органов власти субъектов Федерации исполнять конституционные полномочия.
Наконец, следует обратить внимание на то, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает, что Конституционный Суд РФ принимает послания. Представляется, что подобные послания должны быть посвящены различным аспектам состояния конституционной законности в Российской Федерации, в том числе - вопросам конституционной ответственности.
О некоторых вопросах законодательного регулирования ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации:
Как представляется, в свете заявленной темы «Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: перспективы законодательного обеспечения», речь может идти, прежде всего, об ответственности указанных органов как юридических лиц.
Общие положения об административной ответственности юридических лиц установлены ст.2.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - Кодекс). Конкретные составы административных правонарушений, влекущие ответственность, предусмотрены в 219 статьях Особенной части (главы 5 – 21) Кодекса. Однако ни одна из этих статей не предусматривает административную ответственность органов государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии со ст.1.4 Кодекса лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Что касается особых условий привлечения к административной ответственности и применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в отношении должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), то, как предусмотрено ч.2 упомянутой статьи, они устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.
В Уголовном кодексе РФ отсутствует ответственность юридических лиц. Однако санкции более чем 80 статей Уголовного кодекса РФ содержат наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Указанный вид наказания состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься профессиональной или иной деятельностью (ч.1 ст.47 Уголовного кодекса РФ). Лишение этого права устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания (ч.2 ст. 47). Лишение этого права может назначаться в качестве дополнительного наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено санкцией соответствующей статьи Особенной части Уголовного кодекса РФ. Так, оно может быть назначено, если суд, с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного, признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ч.3 ст.47).
Кроме того, содержание таких понятий как «лица, занимающие государственные должности Российской Федерации», и «лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации» раскрывается в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» Уголовного кодекса РФ (п.3 примечания к ст.285).
1.2 Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении
государственный орган управление ответственность
С теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработанной и практически действующей является юридическая ответственность, т.е. ответственность за нарушения конкретных норм законов, применяемая в определенных процессуальных формах управомоченными органами государственной власти и местного самоуправления. Не случайно основные определения ответственности в государственном управлении носят юридический характер1.
Ответственность обычно описывается следующим образом: это реализация таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, граждан, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых — восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в обществе и механизмах управления.
Юридическая ответственность непосредственно связана с неправомерными решениями, поступками и действиями людей, а в субъекте государственного управления — с правонарушениями со стороны должностных лиц и других государственных и муниципальных служащих.
1 См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (оче?