Курсовая работа: Права на землю: законодательное решение некоторых вопросов
О соотношении земельного и гражданского законодательства в регулировании правоотношений, содержанием которых являются права на землю.
Институт прав на землю является одним из основополагающих институтов современного российского земельного права. В то же время, обращаясь к анализу содержания данного института, следует определиться с его отраслевой принадлежностью. Необходимость этого продиктована той ролью, которую играет земельное право как отрасль в правовой системе Российской Федерации. Тезис о том, что земельное право является самостоятельной отраслью российского права, давно уже не подвергается сомнению. Прежде всего, это является следствием очевидного наличия самостоятельного предмета правого регулирования, каковой объективно составляют земельные отношения, то есть отношения, так или иначе связанные с землей. Однако обращаясь к вопросу о том, с помощью какого метода осуществляется правовое регулирование земельных отношений, дать однозначный ответ не представляется возможным.
Если исходить из известного деления права на частное и публичное, земельное право в такую дихотомическую классификацию однозначно не вписывается. Так, отношения по принадлежности земли, по возникновению прав на землю из договоров (а равно в результате иных сделок) и некоторые другие, очевидно. возникают в сфере реализации частноправовых интересов и, следовательно, регулируются методом частного права. Однако не менее очевидно, что реализация таких функций государственного управления землепользованием и охраной земель, как ведение государственного земельного кадастра, землеустройство, государственный мониторинг земель, контроль за использованием и охраной земель возможна только в сфере публично-правовых интересов с помощью метода публичного права.
Поэтому следует признать, что земельное право является комплексной отраслью российской правовой системы, так как его предмет представляет собой комплекс частноправовых и публично-правовых отношений, неразрывно взаимосвязанных вследствие единства их объекта. При этом публично-правовая составляющая земельного права – институт государственного управления землепользованием и охраной земель – не вызывает сомнений в своей отраслевой принадлежности, поскольку этот институт принадлежит одновременно особенной части административного и общей части земельного права (государственное управление землепользованием и охраной земель – частный случай государственного управления вообще). Поэтому соответствующее законодательство - Федеральный закон от 02.01.2000 "О государственном земельном кадастре"[1], Федеральный закон от 18.06.01 "О землеустройстве"[2] и другие подобные акты – является, несомненно, земельным, а по родовой принадлежности – административным. Очевидно, что в условиях единства нормативной базы говорить о какой-либо конкуренции норм земельного и административного права в рассматриваемой сфере не приходится, чего без соответствующего обоснования нельзя категорически утверждать о сфере связанных с землей частноправовых интересов.
Прежде всего, эти интересы реализуются в процессе решения вопроса о правах на землю. Поэтому, обращаясь к содержанию понятия «законодательство о правах на землю» необходимо указать на его двойственность. С одной стороны, поскольку речь идет об имущественных правах, очевидно, что данный правовой институт не может не включать нормы отрасли, регулирующей имущественные отношения в целом, то есть гражданского права. С другой стороны, поскольку речь идет о правах не на имущество в целом, а именно на землю, вторая неотъемлемая составляющая рассматриваемого института – нормы земельного права. Поэтому исследование проблематики прав на землю, прежде всего, требует ответа на вопрос о том, какое законодательство – гражданское или земельное – пользуется приоритетом в регулировании правоотношений, содержанием которых являются соответствующие права.
В доктринальном плане можно приводить аргументы, обосновывающие две диаметрально противоположные позиции. Первая из них заключается в том, что, поскольку земля является недвижимым имуществом и – в этом качестве – объектом гражданских правоотношений, приоритет в правовом регулировании данных отношений принадлежит гражданскому законодательству. Вторая позиция состоит в том, что в первую очередь земля является природным объектом и, в силу этого, недвижимым имуществом особого рода, особенности правового режима которого закрепляет именно земельное законодательство, которое и должно пользоваться приоритетом. С точки зрения формальной логики, предпочтительнее выглядит именно вторая позиция, поскольку, если разновидность какого-либо родового понятия не имеет особенностей в правовом регулировании, которые отражают ее специфические черты, возникает вопрос о целесообразности легального закрепления самого факта существования такой разновидности.
Однако действующее законодательство содержит немало аргументов именно в пользу единства правового режима недвижимости. Так, ГК РФ в ст.130 ни формально, ни текстуально не выделяет землю и другие природные объекты в качестве особой разновидности недвижимого имущества. Соответственно, в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[3] отражена та же позиция – установлен единый порядок регистрации независимо от видовых характеристик объекта. Более того, Глава IV данного закона, которая называется «Государственная регистрация отдельных видов прав на недвижимое имущество и сделок с ним», по содержанию существенно шире – она определяет также особенности регистрации прав на отдельные виды имущества (предприятия, кондоминиумы, вновь создаваемые объекты недвижимого имущества). Показательно, что земельные участки в числе последних не упомянуты, хотя в п.1 ст. 22. «Государственная регистрация прав на предприятие как имущественный комплекс и сделок с ним» говорится о правах, с одной стороны на земельные участки, а с другой – на иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия как имущественного комплекса. То есть закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», текстуально противопоставляя земельные участки иным объектам недвижимого имущества, в то же время не выделяет никаких процессуальных особенностей возникновения прав на эту разновидность недвижимости.
Поэтому от доктринального обоснования той или иной позиции следует перейти к анализу действующего законодательства. Как представляется, оно закрепляет абсолютный приоритет норм земельного права перед гражданско-правовыми в вопросах регулирования отношений по поводу земли как имущества. В свое время, введение в действие ч.1 ГК РФ позволило утверждать обратное. Так, например, Г.А. Гаджиев, ссылаясь на ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому Кодексу, заявил, что это положение, должно обеспечить определенный приоритет ГК РФ в правовом регулировании[4]. Однако подобные утверждения представляются недостаточно обоснованными, более того, не соответствующими истине, исходя из норм гражданского права, содержащиеся в самом Гражданском кодексе. Чтобы в этом убедиться, достаточно произвести детальный анализ норм ГК РФ.
Прежде всего, имеется в виду норма ч.2 п.2 ст.1 (воспроизводящая норму п.3 ст.55 Конституции РФ), согласно которой гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что в отсутствие каких-либо оговорок, это положение справедливо в отношении любых гражданских прав, объектом которых является любое имущество, включая вещи естественного происхождения. Далее, не менее очевидно, что под указанным федеральным законом следует понимать не только гражданско-правовые акты. Следовательно, в соответствии с упомянутой нормой ГК вполне допустимо ограничение гражданских прав на землю Земельным Кодексом.
Кроме того, в связи с вышеприведенной нормой ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому Кодексу, заслуживает внимания вопрос о том, как в ГК определяется содержание основополагающего субъективного гражданского права – права собственности - применительно к земле. Как известно, в общем виде оно включает правомочия владения, пользования и распоряжения. Соответственно, объем права в целом определяется объемом составляющих его правомочий.
Прежде всего, что касается правомочий владения и пользования, любой землепользователь, независимо от титула владения, обязан иметь в виду наличие в ГК РФ статьи 260. Согласно п.2 данной статьи, на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается, а пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Очевидно, что целевое назначение земель определяется в соответствии с земельным законодательством. Других норм по данному вопросу ГК не содержит, соответственно, в этой части ни о каком противоречии с ч.2 п.1 ст.3 ГК РФ говорить не приходится.
Далее, возможности собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом определяются кругом сделок, которые он может с ним совершить, то есть оборотоспособностью имущества. В соответствии с прямым указанием п.3 ст.129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Следовательно, перечень сделок с земельными участками определяется земельным законодательством на основе общего перечня гражданско-правовых сделок.
Таким образом, задолго до вступления в силу ныне действующего Земельного кодекса, Гражданский кодекс, обоснованно претендуя на главенство в регулировании имущественных отношений в целом, четко оговорил, что это правило не распространяется на имущественные отношения по поводу природных объектов. В этой связи заслуживает внимания, как данный вопрос решается в земельном законодательстве. В соответствии с п.3 ст.3 Земельного кодекса, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами[5]. То есть положения, изначально закрепленные нормами ГК РФ, по сути, в неизменном виде воспроизводятся в ЗК РФ.
Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что в вопросах регулирования имущественных отношений по поводу земли легально закреплен (более того, продублирован в гражданском и земельном законодательстве) абсолютный приоритет норм земельного законодательства. На практике этот приоритет может проявляться двояко. В принципе, любое конкретное правоотношение подобного рода может быть полностью урегулировано земельно-правовыми нормами, без обращения к гражданскому законодательству. В тоже время, в целом применительно к регулированию рассматриваемых правоотношений гражданское законодательство призвано осуществлять восполняющую функцию – его нормы применяются только в том случае, если по данному вопросу отсутствует земельно-правовая норма.
О законодательном закреплении круга субъектов прав на землю
Проблема законодательного закрепления круга субъектов прав на землю может рассматриваться в трех аспектах, в соответствии со структурой ст. 5 ЗК РФ, которая называется «Участники земельных отношений». Прежде всего, представляется целесообразным определение различий земельно-правового статуса разных категорий субъектов. Второй момент – частный случай вышеназванной проблемы, в силу специфики своего содержания имеющий самостоятельное значение. Имеется в виду правовое положение в рассматриваемой сфере иностранных граждан и лиц без гражданства. Наконец, несомненный интерес вызывает легально закрепленный перечень понятий и определений, используемых применительно к субъектам прав на землю.
Итак, согласно ч.1 ст.5 ЗК РФ, участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Как представляется, все вышеназванные виды субъектов необходимо разделить на две группы, правовое положение которых существенно различается: публично-правовые образования и частные лица. С одной стороны, все они могут являться как собственниками своих земельных участков, так и пользователями чужих. При этом, что касается содержания прав на землю, оно не зависит от вида субъекта – определяющее значение имеет вид права. С другой стороны, нельзя не обратить внимание на очевидное существование принципиальных различий применительно к двум оставшимся элементам правоотношения: в круге объектов прав на землю и в перечне оснований их возникновения и прекращения.
В то же время, несколько менее очевидно происхождение этих различий. Однако оно обусловлено единственным фактором – государство (в широком смысле этого слова) в пределах своей территории является, прежде всего, не участником имущественных отношений, а носителем верховной политической власти – сувереном. Действующий Земельный кодекс не воспроизводит ранее использовавшийся термин «земельный фонд», однако это не меняет главного – все земли в пределах территории государства составляют его земельный фонд. Помимо упомянутых различий в круге объектов прав на землю и в перечне юридических фактов, данное обстоятельство предопределяет ряд исключительных возможностей государства.
Во-первых, в рассматриваемой имущественной сфере это проявляется в том, что земли других собственников могут быть принудительно изъяты для публичных нужд. Однако особого внимания заслуживает вопрос о том, в отношении земель каких именно собственников это право может быть реализовано. Так, и в ст. 279 ГК РФ, и в ст. 55 ЗК РФ речь идет о «собственнике» земельного участка, без каких-либо уточнений. Очевидно, что такое определение включает в себя категорию «частный собственник». В то же время надлежит учитывать, во-первых, федеративное устройство нашего государства, во-вторых, наличие такой разновидности публично-правовых образований, как муниципальные образования.
Если решать вопрос о способе прекращения права на земельный участок одного публично-правового образования в пользу другого (в пользу Российской Федерации – права ее субъекта или муниципального образования, либо в пользу субъекта Российской Федерации – права муниципального образования) путем буквального толкования соответствующих норм, подразумевается именно выкуп, поскольку собственником может быть любое лицо. В то же время, процедура выкупа, закрепленная в соответствующих нормах, подразумевает в этом качестве скорее частное лицо. Однако иной процедуры прекращения права одного публичного собственника в интересах другого действующее законодательство не содержит. Разумеется, здесь возможно использование договорной модели, однако в случае возникновения спора вопрос о возможности применения норм ст. 279 ГК РФ и ст. 55 ЗК РФ остается открытым.
Вторая исключительная возможность государства, что гораздо более существенно, проистекает из ч.1 ст.9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Будучи сувереном, Российская Федерация определяет императивные условия использования и охраны земель на ее территории в интересах народов, проживающих в Российской Федерации, а также, в соответствии с этими условиями, осуществляет управление процессами использования и охраны земель. В то же время, в соответствии со ст.72 Конституции РФ, в пределах, установленных федеральным законодательством, субъекты РФ определяют императивные условия использования и охраны земель в интересах народов, проживающих на их территории, и осуществляют управление процессами использования и охраны земель. То же самое можно сказать и о муниципальных образованиях – с учетом их компетенции.
Таким образом, несмотря на легально закрепленный перечень, включающий пять видов субъектов земельных отношений, целесообразно различать в этой связи две категории: публично-правовые образования и частные лица. Применительно к последней особого внимания заслуживает земельно-правовой статус иностранцев и апатридов. В соответствии с п.2 ст.5 ЗК РФ, права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами. В числе последних следует упомянуть, прежде всего, ГК РФ, раздел IV которого посвящен международному частному праву. Согласно п.1 ст.1196 ГК РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных законом.
То есть, по общему правилу, им предоставлен национальный правовой режим, однако исключения из этого правила во многом сосредоточены именно в сфере регулирования земельных правоотношений. При этом надлежит особо подчеркнуть, что норму п.2 ст.5 ЗК РФ следует толковать расширительно, так как законодательство содержит особенности не только в части приобретения иностранцами земельных участков в собственность. Это касается, прежде всего, собственно Земельного кодекса. Общее правило, в соответствии с которым иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории РФ земельные участки только на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Земельным кодексом, установлено в п.1 ст.22 данного акта. Такие случаи предусмотрены п.12 ст.30 (предоставление земельных участков для строительства из земель находящихся в публичной собственности), п.5 ст.35 (преимущественное право покупки земельного участка собственником здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке), п.9 ст.36 (приобретение в собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения).
Однако и в отношении указанных случаев прямо формулируются ограничения. Так, в соответствии с п.3 ст.15 ЗК РФ, вышеназванные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе, и на иных установленных особо территориях в соответствии с федеральными законами. В отношении же ситуации, оговоренной в п.5 ст.35, предусмотрено, что Президент РФ вправе установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые право преимущественной покупки не распространяется.
Далее, исключения касаются не только самой возможности, но и условий предоставления земельных участков. Так, согласно п.5 ст.28 иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки из земель, находящихся в публичной собственности предоставляются в собственность только за плату, хотя в виде общего правила допускается возможность их бесплатного приобретения. Кроме того, ограничения устанавливаются не только Земельным кодексом, но и Федеральным законом от 24.07.02 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».[6] Согласно ст.3 данного закона, иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на правах аренды.
Таким образом, можно констатировать, что национальный режим в отношении иностранцев и апатридов существенно уточнен в части их способности быть субъектами прав на землю. Наконец, последняя проблема в рассматриваемой сфере касается легально закрепленного перечня понятий и определений, используемых применительно к субъектам прав на землю. В п.3 ст.5 ЗК РФ говорится, что для целей настоящего Кодекса используются следующие пять понятий и их определений: собственники земельных участков (лица, являющиеся собственниками земельных участков); землепользователи (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования); землевладельцы (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения); арендаторы земельных участков (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды); обладатели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут)).
Как представляется, по данному перечню можно сделать ряд замечаний. Прежде всего, вызывает сомнение сама необходимость составления подобного перечня в условиях наличия в ЗК РФ глав III и IV, содержащих перечень прав на землю, которые могут существовать в соответствии с действующим законодательством. Тем более, что перечень прав включает шесть позиций, а перечень правообладателей – всего пять, так как обладатели двух принципиально различных типов прав определены единым термином (обоснованность такого решения будет рассмотрена ниже). Далее, представляется, что под землевладельцами в собственном смысле слова следует понимать всех, чей титул подразумевает владение земельным участком (пять из шести титулов, кроме сервитута). Кроме того, вызывает серьезные нарекания целесообразность подобного вышеприведенному определения понятий (собственник – лицо, являющееся собственником и т.п.).
Наконец, безотносительно предыдущих замечаний, подобный перечень небезупречен и с содержательной стороны. Так, в Главе VI ЗК РФ есть ст.40 «Права собственников земельных участков на использование земельных участков» и ст.41 «Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков». Прежде всего, реальное содержание последней статьи существенно шире формулировки ее названия, так как наряду с правами поименованных в заголовке лиц речь в ней идет также о правах обладателей частных и публичных сервитутов, то есть всех лиц, не являющихся собственниками.
В то же время, в части прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов данная статья отсылает к ст.40, оговаривая, что им не принадлежит только право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения. Подобная формулировка сама по себе вызывает несколько замечаний. Во-первых, в обеих статьях речь идет не о правах вообще, а о правах именно по использованию земельных участков, в то время как право собственности порождает возможность использования, а не наоборот. Право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения возникает у лица в силу владения участком на праве собственности, а не в силу его использования. Во-вторых, норма ст.136 ГК РФ «Плоды, продукция и доходы», которой предусмотрено, что, по общему правилу, поступления от использования имущества принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, подразумевает в качестве таковых поступлений лишь движимое имущество. Таким образом, статьи 40 и 41 ЗК РФ текстуально различаются относительно прав землепользователей (разумеется, только тех, титул которых подразумевает владение) в части воспроизведения в ст.40 смысла нормы ст.136 ГК РФ. Это обстоятельство само по себе представляется избыточным, не говоря уже о целесообразности наличия в ЗК РФ двух одинаковых по смыслу статей. Кроме того, в этих статьях речь, по сути, идет о правах землепользователей (в собственном смысле этого слова) – их возможности связываются с фактом использования независимо от титула, лежащего в его основе.
Такая же картина наблюдается в отношении обязанностей правообладателей. Так, в ст.42 ЗК РФ говорится об обязанностях собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. То есть обязанностями правообладатель также обременяется не в силу факта обладания земельным участком, а в силу факта его использования. Следовательно, имеет смысл говорить об обязанностях не нескольких категорий лиц, а именно землепользователей (лиц, использующих земельные участки независимо от титула, лежащего в основании использования). Поэтому представляется не вполне удачным термин «землеобладатели»[7], предложенный С.А. Боголюбовым в качестве обобщающего для всех перечисленных в п.3 ст.5 категорий лиц, употребление которого не обосновано ни легально, ни доктринально. Кроме того, с формальных позиций вряд ли может быть признан землеобладателем владелец сервитута, который, обладая правом пользования земельным участком, самим участком не обладает.
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--