Конституция РФ предусматривает, что с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 4 ст. 99). Трудности реализации этой нормы обусловили запрос Государственной Думы в Конституционный Суд РФ о толковании указанных положений Конституции РФ. Государственная Дума усмотрела неопределенность в понимании приведенных положений Конституции РФ в части, касающейся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом РФ. По мнению Государственной Думы, ее полномочия в таком случае прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция РФ не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (ч. 4) Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу: роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти[6] .

Принцип раздельного заседания палат обусловлен федеративным государственным устройством России. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).

Раздельное осуществление палатами своих полномочий не исключает возможности образования ими на паритетной основе согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий (ст. 105 Конституции РФ). Однако решения согласительных комиссий принимаются раздельным голосованием представителями каждой палаты.

Принцип открытости заседании палат — проявление демократичности российского парламента. Народ должен знать как работают его избранники. Доверие к власти — существенный фактор ее авторитета и влияния. Так, в странах с многовековыми традициями парламентаризма (Великобритания, Италия) имеются даже специальные трибуны для публики.

В России открытость заседания палат парламента обеспечивается через освещение средствами массовой информации и публикации стенограмм заседания в соответствующих бюллетенях.

На заседания по решению палат приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам.

Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палат допускается при условии их аккредитации.

Президент, его полномочные представители в палатах, председатели и члены Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, председатель Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии, вправе присутствовать на любых открытых и закрытых заседаниях палат.

Закрепив в качестве общего правила принцип открытости заседания палат, Конституция РФ допускает возможность каждой палате сделать из этого правила исключение.

Закрытые заседания проводятся в интересах неразглашения государственной или иной охраняемой законом тайны или в случаях, если по мнению палаты разглашение материалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно.

Так, Регламент Совета Федерации в ст. 162 закрепляет возможность обсуждения в закрытом режиме вопросов использования Вооруженных Сил России за ее пределами.

Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, участвующих в голосовании, но не менее, чем 46 голосами.

На закрытом заседании запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в режиме секретного документа.

Случаи, когда палаты собираются совместно, определены в Конституции исчерпывающим образом и не подлежит расширительному толкованию.

Порядок подобных собраний в правовой форме не регламентирован.

Регламент Государственной Думы допускает возможность открытого голосования по кандидатуре Председателя (именно таким способом был избран Председатель Думы в январе 2000 года). Решение о количестве заместителей Председателя палаты принимает сама палата. Регламенты палат предусматривают наличие и первого заместителя Председателя палаты.

В Совете Федерации кандидатуры на должности первого заместителя и заместителей Председателя палаты предлагаются Председателем, в Государственной Думе — депутатскими объединениями и депутатами. Регламенты допускают возможность избрания указанных лиц списком. В Думе «пакетное» голосование по их избранию применялось в 1994 и 1996 годах, в третьем созыве проводилось отдельное голосование по каждой кандидатуре. В Совете Федерации голосование за список имело место в январе 2002 года, с принятием действующего Регламента.

Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, решают вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Важную роль в организации работы палат играют Совет Государственной Думы.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель палаты, который ведет его заседание, и руководители депутатских объединений. Право решающего голоса имеют руководители объединений (до марта 2002 года им обладал и Председатель палаты). В Совете палаты правом решающего голоса обладают все лица, входящие в его состав: Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты.

Совет Государственной Думы, в частности, формирует проект примерной программы законопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрения вопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередное заседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет, ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие на назначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты. Сходными полномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации.

Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии. Комитеты — постоянные органы палаты, комиссии могут быть как постоянными, так и временными. Считается, что комитеты создаются по отраслевому признаку, по сферам управления, а комиссии, прежде всего, призваны прорабатывать вопросы, касающиеся деятельности самой палаты (например, в Государственной Думе — Мандатная комиссия и Комиссия по этике, в Совете Федерации — Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации). Впрочем, такое деление довольно условно: например, в Думе имеется Комитет по информационной политике, а в Совете Федерации образована комиссия с таким же названием.

Проводимые палатами парламентские слушания позволяют выяснить отношение специалистов, ученых, заинтересованных должностных лиц к какому-либо вопросу. Круг этих вопросов не следует отождествлять с вопросами ведения палат, определенными в ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции. Согласно Регламенту Думы на парламентских слушаниях депутатами и приглашенными могут обсуждаться законопроекты, международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Решение об их проведении принимает Совет соответствующей палаты. Подготовка слушаний возлагается на комитет (комиссию) палаты. По их итогам могут быть приняты рекомендации.

1.2. Статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Статья 97 Конституции РФ посвящена пассивному избирательному праву гражданина при проведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержат определенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданину реализовать свое пассивное избирательное право, то есть быть избранным депутатом Государственной Думы.

Предъявление и соблюдение конкретных требований в отношении депутата Государственной Думы создает необходимую конституционно-правовую основу, позволяющую такому лицу — избранному представителю народа — осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия согласно законодательству Российской Федерации ч. 2 статьи 1 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7] от 5 июля 1999 года.

В части 1 статьи 97 перечислены три основополагающих условия. Во-первых, лицо, претендующее на участие в выборах депутатов Государственной Думы, должно быть гражданином Российской Федерации независимо от оснований и времени его приобретения. Следовательно, по смыслу этой нормы иностранец и лицо без гражданства не может пользоваться таким пассивным избирательным правом.

Второе условие, закрепленное в ч. 1 статьи 97, — это достижение гражданином определенного возраста, а именно 21 года. Это положение Конституции Российской Федерации нашло отражение в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».