Курсовая работа: Правовой режим имущества организаций Пограничной службы Российской Федерации
Пограничная служба Российской Федерации состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по пограничной службе, войск, органов и других организаций Пограничной службы. Управление Пограничной службой осуществляет руководитель Федеральной пограничной службы Российской Федерации, которая и является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе.
Согласно Положению, ФПС России является юридическим лицом, организационно-правовая форма этого юридического лица не определяется. Исходя из определения ФПС России как федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, основных задач и функций ФПС России, а также анализа правовых норм, содержащихся в статье 120 ГК РФ, можно сделать вывод, что ФПС России является государственным учреждением, созданным для осуществления управленческих функций в сфере охраны и защиты Государственной границы. Следовательно, согласно пункту 1 статьи 296 ГК РФ, ФПС России в отношении закрепленного за ней федерального имущества осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения этим имуществом в рамках установленных ограничений в соответствии с правом оперативного управления. Однако ни данное Положение, ни Федеральный закон «О Пограничной службе» не регулируют вопросы управления федеральным имуществом в войсках, органах и других организациях Пограничной службы.
Организации Пограничной службы находятся под административным управлением ФПС России. В функции последней входят разработка организационных структур организаций Пограничной службы, а также организация кадрового, технического, материального, финансового, научного, информационного, психологического, медицинского и других видов обеспечения организаций Пограничной службы. Органы государственной власти вступают в гражданско-правовые отношения, главным образом, для имущественного обеспечения деятельности своей системы.
В научной литературе существует мнение, что в единой соподчиненной и взаимозависимой системе орган государственной власти, являясь в то же время самостоятельным юридическим лицом, «вбирает в себя» определенное множество административно подчиненных организаций – юридических лиц, осуществляющих вещные правомочия одного и того же собственника. Однако ГК РФ не предусматривает возможность учреждения юридического лица, владеющего имуществом на праве оперативного управления, не собственником. «Построение имущественных «пирамид», когда государство на базе своей собственности создает учреждения, наделяя их правом оперативного управления на обособленное для них имущество, эти учреждения, в свою очередь, создают другие учреждения, совершенно исключено. Любые государственные учреждения должны обладать обособленным имуществом независимо друг от друга».
Обособление имущества государственного учреждения означает его полную имущественную независимость от других юридических лиц, а также относительную имущественную независимость от самого государства-собственника. Таким образом, установление гражданским законодательством такого обязательного признака юридического лица, как имущественная обособленность, также препятствует какому-либо вмешательству ФПС России в имущественные отношения организаций Пограничной службы – юридических лиц.
Возникает вопрос, на каком же тогда основании Правительство Российской Федерации наделяет федеральные органы исполнительной власти полномочиями создания, реорганизации и ликвидации подведомственных им федеральных государственных учреждений, что на первый взгляд противоречит нормам гражданского права?
Суть проблемы представляется в следующем. Выше было определено, что государственное учреждение – единственно возможная из предусмотренных ГК РФ организационно-правовая форма для федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц, это же подтверждается правоприменительной практикой. Однако некоторые из таких государственных учреждений обладают государственно-властными полномочиями, будучи одновременно органами государственной власти. В Пограничной службе, кроме ФПС России, государственно-властными полномочиями обладают Управления регионального управления, которые, по сути, являются территориальными государственными органами исполнительной власти, осуществляющими всестороннее обеспечение служебно-боевой и финансово-хозяйственной деятельности соответствующего регионального управления.
В литературе предлагается такие организации называть юридическими лицами публичного права, поскольку основанием их возникновения служит публично-правовой акт. По правовой природе они отличаются от иных государственных учреждений, не имеющих властных полномочий в отношении третьих лиц, которые условно можно именовать учреждениями обеспечения.
В теории государства и права проводится четкое различие между государственными органами и иными государственными учреждениями, также входящими в механизм государства и осуществляющими определенные его функции. Основным критерием такого разграничения является наделенность государственных органов властными полномочиями для реализации государственной власти. В гражданском праве никаких различий между государственными учреждениями не проводится. Особенности гражданско-правового статуса органов исполнительной власти подчеркивал Я.А. Гейвандов, поскольку эти органы имеют полномочия распорядительного характера в отношении организаций, образующих их систему, и могут вмешиваться в их оперативную деятельность.
Таким образом, вышестоящее по административной структуре юридическое лицо, в данном случае ФПС России, имеет право создавать в своей системе государственные учреждения не на гражданско-правовой, а на административной основе взаимоотношений с подведомственными организациями. Чтобы привести это в соответствие с гражданским правом, необходимо более четко обозначить особенности правового положения и организационно-правовую форму органов государственной власти как юридических лиц.
Вопрос о признании органов государственной власти самостоятельными юридическим лицами не является однозначным. Так, Д.И. Мейер по этому поводу считал, что «все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза – государства». В советской гражданско-правовой науке также высказывались взгляды на государственные органы только как на носителей правомочий государства-собственника и не имеющих каких-либо самостоятельных прав на предоставленное им имущество.
В современном отечественном гражданском праве нигде не определяется, являются ли государственные органы самостоятельными юридическими лицами, и если являются, то в какую организационно-правовую форму они должны быть облечены. В науке все чаще говорится о необходимости различать среди государственных учреждений органы государственной власти и иные учреждения, например, музеи, театры, библиотеки, больницы, образовательные учреждения. И в основе такого различия лежат цели создания и сферы деятельности организаций данной организационно-правовой формы.
Фактически органы государственной власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, а также имеют такие статусообразующие признаки, как организационное единство и автономия, имущественная обособленность. Государственная регистрация в качестве юридического лица иногда представляет определенную проблему для учреждений – государственных органов, деятельность которых регулируется отдельными нормативными актами, прямо предусматривающими наличие у них прав юридического лица.
Следовательно, гражданско-правовое положение органов государственной власти должно быть четко определено в законе. Представляется целесообразным в рамках гражданского права отграничить правовой статус государственных учреждений, являющихся органами государственной власти и созданных для осуществления управленческих функций, от других государственных учреждений, созданных для осуществления социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.
В связи с этим главу 5 Гражданского кодекса «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» необходимо дополнить статьей следующего содержания:
«Порядок участия органов государственной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Органы государственной власти являются государственными учреждениями власти, создаваемыми в порядке, установленном законом. Особенности правового положения государственных учреждений власти определяются настоящим Кодексом и иными правовыми актами».
Проблема регулирования деятельности по управлению федеральным имуществом особенно актуальна для Пограничной службы, поскольку она осуществляет достаточно специфический вид государственной деятельности. Кроме того, часть имущества военной организаций является военным имуществом с особым правовым режимом. Поэтому принимать решения по поводу неиспользуемого или используемого не по назначению федерального имущества, перераспределять его в случае необходимости между органами, войсками и другими организациями Пограничной службы и осуществлять другую деятельность по поводу управления федеральной собственностью должен компетентный в вопросах защиты и охраны Государственной границы федеральный орган исполнительной власти. Следовательно, за ФПС России должны быть законодательно закреплены соответствующие государственно-властные полномочия в этой сфере.
Настоящим предлагается закрепить за ФПС России право управления федеральным имуществом, находящимся в ведении организаций Пограничной службы, и включить в Положение о ФПС России пункт в следующей редакции:«ФПС России имеет право от имени Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством осуществлять правомочия собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за войсками, органами и организациями Пограничной службы на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Контроль за использованием указанных правомочий осуществляет Правительство Российской Федерации».
С точки зрения процедуры предоставления такого права, на первый взгляд, мы имеем коллизию норм, поскольку руководство деятельностью Пограничной службы осуществляет Президент Российской Федерации, он же утверждает Положение о ФПС России. Правом управления федеральной собственностью обладает Правительство Российской Федерации, только оно может делегировать те или иные полномочия в этой сфере федеральным органам исполнительной власти.
Однако, согласно Федеральному закону «О Пограничной службе Российской Федерации», Положение о специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по пограничной службе на утверждение Президенту Российской Федерации представляется Председателем Правительства Российской Федерации, так как Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции координирует деятельность ФПС России с деятельностью других федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, Правительство Российской Федерации имеет право представить Президенту Российской Федерации предложения о внесении изменений в Положение о ФПС России, предоставив ей определенные полномочия в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, закрепленной за организациями Пограничной службы.
Законодательное закрепление права управления федеральной собственностью позволит ФПС России вести учет и мобильно управлять всеми имущественными средствами Пограничной службы, оперативно перераспределять и маневрировать ими в целях оптимального использования и выполнения служебно-боевых задач. В случае превышения организациями Пограничной службы предоставленных им правомочий в пределах прав хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, ФПС России на полном основании сможет осуществлять предусмотренные гражданским законодательством действия по защите интересов государства-собственника.
ФПС России является главным распорядителем бюджетных средств и имеет право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям. То есть в сфере финансовых отношений выдержана строгая вертикаль. Хозяйственные взаимоотношения структурных подразделений Пограничной службы между собой тоже строятся на административно-правовой основе. Вместе с тем юридические лица Пограничной службы являются самостоятельными и равноправными субъектами гражданских правоотношений и имущественные отношения между ними должны строиться на договорной основе. Закрепление права управления федеральной собственностью позволит выделить ФПС России из числа других юридических лиц Пограничной службы и нормативно обеспечить вертикаль в вопросах ведения федеральным имуществом.
В настоящее время ФПС России фактически осуществляет правомочия государства-собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом Пограничной службы, позволяя учреждениям использовать его в целях получения внебюджетных доходов и не имея при этом достаточных гражданско-правовых оснований. Закрепление указанного права позволит ФПС России более оперативно и динамично решать вопросы предоставления права заниматься приносящей доходы деятельностью организациям Пограничной службы без ущерба для их служебно-боевой деятельности и, как следствие, частично выполнять свою функцию материально-технического и финансового обеспечения организаций Пограничной службы.
Предложение закрепить за ФПС России право от лица Российской Федерации осуществлять правомочия собственника в отношении имущества Пограничной службы в целом согласуется с Концепцией управления государственным имуществом. В Концепции, в частности, в качестве недостатка системы управления государственным имуществом отмечается, что в настоящее время отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленного за этими учреждениями, и не проводят мероприятия, повышающие эффективность использования зданий и сооружений. Кроме того, Концепция отмечает необходимость установления мер ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.
Полномочия должностных лиц по управлению имуществом организаций Пограничной службы и других военных организаций закреплены нормативно в соответствующих актах органов военного управления. Например, согласно Уставу внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, командир отвечает за техническое, материальное, медицинское, финансовое, социально-правовое и бытовое обеспечение вверенной ему воинской части, а также за состояние и сохранность вооружения, военной техники и других материальных средств. «Правовое положение должностных лиц, осуществляющих полномочия по управлению имуществом военных организаций, представляет собой совокупность прав, обязанностей и ответственности соответствующих должностных лиц, которыми они обладают в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, имеющей своим предметом имущество военных организаций».
Однако в аудиторском отчете Счетной палаты Российской Федерации отмечается, что нормативные акты Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, вошли в противоречие с нормативной базой Российской Федерации в части гражданских правоотношений в имущественной сфере. Органы военного управления не имеют доверенностей на право оперативного управления имуществом, находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти, должностные лица без разрешения Минимущества России осуществляют распоряжение федеральной собственностью.
Таким образом, нормативное предоставление ФПС России как одному из федеральных органов исполнительной власти правомочий в сфере управления закрепленной за Пограничной службой федеральной собственностью должно положить начало выведению стройной системы закрепления полномочий должностных лиц по управлению имуществом военных организаций во внутриведомственных нормативных правовых актах. Тем более что практиками отмечается недостаточная урегулированность имущественных отношений в военных организациях нормами военного права.
Произведенный автором в данном параграфе анализ законодательства, научной литературы и юридической практики по проблемам управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы позволил прийти к следующим выводам.