Курсовая работа: Реформирования органов государственной власти в период кризиса крепостной системы первой половине XIX века
Объектом данной работы является государственное управление в первой половине XIX в. Предметом работы является изучение системы органов государственного и местного управления при Александре I и Николае I.
1. Система высших и центральных органов государственного управления при Александре I
Самое начало XIX в. ознаменовано сменой лиц на российском престоле. После убийства Павла Iна престол взошел его сын Александр.
Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их слишком свободолюбивых с его точки зрения взглядов. Ряд угрожающих факторов заставил александровское правительство найти новые методы для решения старых задач. Дворянская знать хотела упрочить в России самодержавно-крепостной строй, но защитить себя от самодурства. Беспокоил дворян и рост недовольства "низов". Ручной труд крестьян был даровым и мешал техническому прогрессу.
Срочно были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишком одиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж.
Таким образом, правительство заручилось доверием дворян и приступило к первой серии реформ. Смысл их заключался в том, чтобы обновить фасад империи и внушить россиянам мысль о том, что новый царь стремится к либеральным реформам.
В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его взгляды – П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский – так называемые "молодые друзья". Именно из этих людей Александр I создал особый "Негласный", или "Интимный" комитет под своим председательством. Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл М.М. Сперанский (1772-1839), выдающийся государственный деятель.
В конце 1809 г. Сперанский представил Александру I план государственных преобразований. Он рекомендовал дать стране конституцию при сохранении института самодержавия. Важнейшими характеристиками российской политической системы должны были стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны были выбирать законодательную Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Таким образом, главная идея Сперанского сводилась к тому, чтобы "правление, доселе самодержавное, учредить на непременном законе" и четко разграничить функции между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями. Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут назначаться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат.
Высшим учреждением при императоре должен был стать Государственный Совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного Совета назначались царем.
1.1 Сенат
Созданный еще Петром Великим в 1722 г. и объявленный верховным учреждением империи Сенат должен был контролировать деятельность коллегий (министерств) и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда, т.е. Сенат должен был представлять императору информацию о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи.
Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений – департаментов. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор.
Стиль работы Сената характеризовался медлительностью в принятии решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники покрывали любое нарушение закона. Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, Сперанским, ни к чему не привели.
1.2 Министерства
В 1802 г., с целью укрепить единоначалие, вместо коллегий, созданных Петром I, были учреждены министерства: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Но поскольку верховным распорядителем остался царь, то это ничего не изменило. Так как порядок прохождения дел и функции министерств первоначально не были определены (позднее это сделал М. М. Сперанский).
Военное министерство ведало военными сухопутными силами, морское – военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел – новое в структуре центральных учреждений – были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; т.о., оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляла судебное управление, Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства. На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей этого нового для России министерства было осуществление цензуры.
Достаточно эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы кассового исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов – контрольного финансового органа. Были также образованы Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог, и Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, с помощью которого государство пыталось контролировать деятельность церкви.
В течение всего этого периода существовал Синод, являвшийся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил важные хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь, как в плане организационном, так и административном.
В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств состоял из департаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организация работы с подведомственными местными органами власти – министерские чиновники разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Важным структурным подразделением министерств были министерские канцелярии, в которых осуществлялось все делопроизводство. Возглавляли департаменты и канцелярии директора. Кроме того, в составе министерства имелся Совет при министерстве – в эту особую министерскую совещательную коллегию входили товарищи министра (т.е. его заместители) и директора департаментов.
В своей работе с 1811 г. министерства руководствовались специальным документом, подготовленным Сперанским, – "Общим уложением министерств", в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров – как высшая исполнительная. Министры назначались императором и подчинялись непосредственно верховной императорской власти. Кроме того, министры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о состоянии дел в своей отрасли.
В целом образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления и установление персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.
1.3 Комитет министров
Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг. совещания проводились нерегулярно (в зависимости от текущей ситуации) и не имели постоянного организационного статуса. С 1812 г. совещания министров были организационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора. Председатель Комитета министров одновременно был и председателем Государственного Совета и назначался царем. Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором. Итак, Комитет министров явился еще одним высшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельности состояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которые затрагивали интересы различных ведомств.
1.4 Государственный совет
До 1812 г. председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 – в их состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению.
На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Государственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию.
Государственный Совет включал пять департаментов – дел военных, дел гражданских и духовных, законов государственной экономии. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, которой руководил государственный секретарь.
Итак, государственный строй Российской империи в годы правления Александра I выглядел следующим образом: император, имевший всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет.
Реформа 1801-1811 гг. значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времени местные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше, были связаны с центром.