b) вопросы, связанные с началом на территории государства военных действий, со стихийными бедствиями (мор), беспорядками («о начатии… какова замешания или каких припадков»);

c) жалобы на «неправый суд» коллегий и канцелярий;

d) назначение на должности чиновников государственного аппарата (перечень должностных лиц, назначаемых Сенатом, установлен разделом 6 Указа)[17] .

Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать собственные указы.

Так же разделами 8–12 Указа устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Нужно заметить, что круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк – это анализ материалов, представляемых государю; важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях); назначение и выборы высших государственных чинов; принятие апелляций на судебные решения коллегий.

Так, при изучении указа мы видим, что в документе Петр I дает подробные предписания по наиболее важным вопросам деятельности Сената: регламентируется его состав, определяются права и обязанности, устанавливаются правила, касающиеся отношений Сената с коллегиями, губернскими властями, генерал-прокурором.

Сенат того времени стал возглавлять систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Высшие органы специальной компетенции (приказы, коллегии) и местные учреждения в определенные сроки представляли в Сенат отчетные ведомости. Коллегии, в свою очередь, ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.

Нужно заметить, что сила сенатских указов определялась тем, что они издавались при одобрении императора (явном или молчаливом) и никогда не противоречили его воле.

Я должна напомнить, что издаваемые Сенатом нормативные акты, по общему правилу, не имели высшей юридической силы закона.

Таким образом, можно утверждать, что Сенат был законосовещательным учреждением, он принимал лишь участие в обсуждении законопроектов. В Сенате, например, обсуждались проекты реформ губернского и центрального управления, Табель о рангах, Духовный регламент. Сенат публиковал императорские указы, давал толкование закона.

Так же следует отметить, что публикуемый указ отменяет предшествующий – указ о должности Сената 1718 года, о чем специально указывается в конце закона.

2.4 Реформирование Сената XVII I века указом 1726 года

В предыдущем параграфе я рассмотрела влияние Указа 1722 года на проведение реформ Сената. Как известно это была эпоха правления Петра I. Сейчас я перейду к изучению следующего временного отрезка, в котором проведением реформ Сената занимались правящие после Петра I правители нашего государства в XVIII веке.

Через год после смерти Петра I на базе неофициального совета сановников (министров) создается Верховный тайный совет. Неудачная попытка в 1730 году ограничить самодержавие привела к его ликвидации.

Через полтора года на основе неофициального секретариата при императрице учреждается Кабинет, состоящий из трех министров. Вначале Кабинет исполнял функции высшего органа управления общей компетенции, а со временем стал высшим органом власти, по сути, заменявшим императрицу. Впоследствии Кабинет был ликвидирован. Ему на смену приходит Конференция при высочайшем дворе. В свою очередь Конференция была упразднена уже другим царем и вместо нее появляется Совет, который так же в начале IXX века будет ликвидирован.

Как ни странно самым устойчивым из высших коллегиальных государственных органов оказался Сенат. Однако на протяжении рассматриваемого периода он оттесняется от власти вышеуказанными советами при императоре и к концу века становится преимущественно высшим судебным органом.

В период деятельности Верховного тайного совета и во второй половине 30-х годов XVIII века должность генерал-прокурора оставалась незанятой, то есть, по сути, была ликвидирована. В начале 40-х годов она восстанавливается, декларируется возвышение ее до первоначального уровня (Полное собрание законов Российской империи, СПб., 1830, т. 8, №5625.), правда только на бумаге.

С разделением Сената на департаменты значение генерал-прокурора возрастает. Он объединяет деятельность департаментов, опять становится доверенным лицом императрицы, а с ликвидацией ряда коллегий превращается «в своеобразного министра по делам внутреннего управления»[18] .

Так с уменьшением влияния на государственные дела советов при императоре и падением роли Сената возвышается генерал-прокурор, который в последней трети столетия, оставаясь высшим органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции[19] .

Высшим судебным органом в стране оставался Сенат, который после упразднения в 1786 году Юстиц-коллегии стал также и центральным органом судебного управления.

Итак, перейдем к более детальному изучению реформ, последовавших после издания 7 марта 1726 года Указа о должности Сената.

Указ знаменует определенное изменение статуса Сената и в то же время довольно подробно регламентирует его организацию и деятельность. Термин о «должности» происходит от глагола «долженствовать», то есть название Указа необходимо понимать в смысле, что должен делать Сенат, каковы его обязанности, каков вообще его статус.

При Петре I структура и полномочия Сената регламентировались неоднократно. Было даже издано два указа, одноименных с рассматриваемым сейчас – в 1718 и в 1722 гг. Издание при Екатерине I нового указа связано с важным изменением в государственном механизме, в высших органах власти и управления – в феврале 1726 года был создан Верховный тайный совет, вытеснивший Сенат с Олимпа[20] . Если раньше Сенат подчинялся непосредственно императору и только ему, то теперь между императрицей и Сенатом и, таким образом, над ним встал Верховный тайный совет. Это новое положение старого органа и отразил рассматриваемый мной указ.

Падение значения Сената было предрешено уже в наказе о создании Верховного тайного совета. Особо важные дела теперь из Сената передавались не императрице, а в Совет. Так же из подчинения Сената выводились Военная и Морская коллегии. Было изменено даже его наименование. Впредь он должен был называться не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены – приближенные императрицы, представители новой, петровской знати, – вошедшие в Верховный тайный совет, заменялись другими лицами.

Реформа Сената в то время не явилась неожиданностью. Еще в апреле 1725 года «пронесся слух, что над Сенатом будет поставлено новое высшее учреждение, членами которого будут немногие самые доверенные и знатные люди»[21] .

А уже через год, 12 февраля 1726 года, Сенату был оглашен указ, присланный из Верховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен писать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы.

Поскольку указ не был подписан императрицей, сенаторы посмели возразить против такого унижения. Но на следующий день императрица не только подтвердила указ Верховного тайного совета, но и установила в нем новые ограничения. В итоге появился указ 7 марта 1726 года «О должности Сената», ставший, таким образом, исторически первой ступенью в падении значимости Сената.

В истории Сената еще будут моменты взлета и падения, но общая тенденция к превращению его в орган второстепенный сохранится на все будущее время.

3. Различия указа 1722 г. и указа 1726 г.

При создании указа 7 марта 1726 года был использован одноименный указ 1722 года. Законодатель внес существенные смысловые изменения в формулировки прежних статей. Было так же добавлено несколько новых статей, имеющих принципиальное значение.

Сейчас я предоставлю детальный сравнительный комментарий указа 1726 года. В чем его отличие от указа Петра I 1722 года?