Курсовая работа: Региональная экономическая политика Японии на рубеже веков
90-е годы явились своего рода переломными и, возможно, станут судьбоносными для японской экономики и японского общества в целом. И дело здесь, пожалуй, не только и даже не столько в небывало затянувшейся экономической рецессии. Она, быть может, является лишь внешним, хотя и тяжелым и неприятным симптомом глубоких внутренних проблем и противоречий, масштаб которых иногда сравнивают с периодами двух модернизаций — после реставрации Мэйдзи и второй мировой войны.
Среди насущных экономических проблем, которые «по ходу дела» (т.е. в обстановке рецессии) приходится решать японскому бизнесу и правительству, — и либерализация экономической жизни, особенно в отраслях традиционно жесткого государственного регулирования, и перестройка системы государственного управления, и переход от «рудиментарной» патерналистской системы трудовых отношений к конкурентному рынку труда.
Думается, что на пороге серьезных перемен по логике своей собственной эволюции, а также ввиду изменения внешних обстоятельств стоит и государственная региональная экономическая политика (РЭП). Особенность РЭП заключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономической активности японского общества — экономику, политику, систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политические аспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизнью большинства граждан страны.
Исторический опыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его «критических», переломных точках, таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономических функций центра и периферии занимала весьма заметное место1.
Повышение статуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле — роли местных сообществ и их места в хозяйственной структуре.
Региональная политика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период, покоилась на системе экономических и политических отношений «центр — периферия»2, а также на принципах и механизмах государственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезным деформациям.
90-е годы: к «Соединенным Штатам Японии»?
Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этих взаимоотношений.
В наши дни в большинстве промышленно развитых стран заметны признаки набирающего силу процесса демократизации экономики. Это и демонополизация, и разрушение и размывание замкнутых хозяйственных структур, и определенная децентрализация внутрифирменного управления, и либерализация правил «экономического поведения» для участников рынка, устанавливаемых правительствами. Однако вот что интересно. Если почти во всех сферах названные тенденции пробивают себе дорогу в борьбе с не менее мощными контртенденциями3, то в сфере экономических отношений центра и периферии, независимо от политико-административного устройства отдельных стран, особенностей организации в них системы местного самоуправления, тенденции эти практически не встречают серьезных препятствий. Мы наблюдаем совершенно явную «регионализацию» в форме повышения степени самостоятельности и самодостаточности «локальных» экономик, усиления роли местного самоуправления в выработке общенациональных и локальных экономических стратегий4.
Как свидетельствует мировой опыт, «регионализация» экономики неотделима от процесса общей эволюции иерархической вертикали власти «центр — регионы». Характеризуя социально-политическую суть проблемы, известный американский исследователь, президент Общества Азии Р.Скалапино говорит: «Поступательное движение дает два явно противоположных эффекта. С одной стороны, оно содействует большему обобщению, объединению, усиливающемуся единообразию образования, образа жизни, интересов. В этом смысле такое развитие служит необходимым фундаментом для современного государства. Вместе с тем развитие также влечет диверсификацию, разнородность, а в развитом обществе проблемы, во все большей мере волнующие его граждан, носят локальный характер — это, к примеру, образование, преступность, жилища. Из этого следует, что люди неизбежно должны иметь больше власти по месту своего обитания и брать на себя больше ответственности в решении вопросов, с которыми они встречаются повседневно. Таким образом, в последующем десятилетии распределение власти между местами и центром будет постоянно регулироваться независимо от существующей политической системы»5.
Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила «принцип местной автономии» (ст. 92)6, который был конкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы7. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти «распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом» (ст. 94)8.
Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому «спущенному сверху» рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения9, что и создало политико-правовые предпосылки для формирования «высокоцентрализованной» модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделения экономических полномочий между правительствами и местными властями.
На местный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это — регламентация землепользования10, поддержка местного предпринимательства, регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии — «общественного капитала»), где действуют муниципальные предприятия11. В ведении местного самоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления (ОМС) играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов, переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.
Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.
Во-первых, многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются ОМС по поручению центрального правительства. Они в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы и распоряжения12. Руководство также осуществляется через «персональные связи» путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари13.
Во-вторых, подавляющее большинство ОМС не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых «вливаний» из центра.
В то же время экономические отношения центра и периферии не являются «улицей с односторонним движением».
Пожалуй, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р.Дж. Самуэльс, который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях14. В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональных проектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами15. Подобная тенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон «О местной автономии» в 1994 г., — юридическое признание коики рэнго («ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов16.
Еще одна важная черта, на которую обращает внимание Самуэльс, — наличие барьеров между самими центральными ведомствами, которые направляют приказы на места. По его мнению, центр не един, есть много бюрократических центров, и эту систему можно назвать «секциональным централизмом». Ученый полагает, что пороки «вертикального администрирования» часто являются, по сути, пороками «замкнутости», узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку17.
По-моему, общая оценка экономической эффективности сложившейся системы местного самоуправления должна определяться условиями и задачами того или иного периода экономического развития страны. Иными словами, ее высокоцентрализованный и «вертикальный» характер на разных исторических этапах оборачивался и силой, и слабостью. С одной стороны, эта система, как представляется, построена на противовесах и довольно гибко сочетает права и обязанности обеих участвующих сторон — центрального правительства и ОМС. Это позволяло в течение всего послевоенного периода обеспечивать условия для развития регионов и выполнения ОМС возложенных на них обязанностей, а также строить адекватную регионально-экономическую политику. С другой стороны, по мере того как сами регионы набирали «экономический вес», эта система стала тормозить дальнейшее развитие и регионов, и всего народнохозяйственного комплекса. По-видимому, сейчас мы наблюдаем как раз тот этап, когда система местного самоуправления и региональная политика, фундаментом которой она верой и правдой служила все послевоенные десятилетия, перерастают имеющиеся правовые, организационные и традиционные рамки. Осознание этого факта правительством нашло отражение в проведении в 80-е годы «местной административной реформы»18. В 90-е годы, помимо внесения изменений в закон «О местной автономии», был принят (в 1995 г.) закон «О децентрализации», юридически закрепивший требование модернизации всей системы местного самоуправления19. Все это пока, однако, не затронуло основ вертикальной системы управления. Поэтому в 90-е годы дискуссии о децентрализации продолжались.
Что касается экономической сферы, то главы местных администраций в большинстве своем выступают за бo/льшую самостоятельность в принятии оперативных и стратегических решений. Интересно в этой связи высказывание бывшего премьер-министра Японии (1993—1994) М. Хосокавы, который сам был губернатором и в бытность премьер-министром выступал горячим поборником всестороннего развития местного самоуправления20. Он утверждает, что «бо/льшая часть работы органов местного самоуправления — это чисто канцелярская работа, связанная с переадресовкой поручений. В префектуральных органах на ее долю приходится 80%, а в городских, поселковых и сельских — 40%». Ему вторит чиновник местного управления, заведующий сектором планирования поселкового управления Когота (префектура Мияги) М. Охара, который полагает, что работа служащих префектуральных органов власти по своей сути состоит в рассылке по нижестоящим городским, поселковым и сельским управлениям распоряжений центральных министерств и ведомств и последующем контроле над их точным исполнением21. Губернатор префектуры Миэ М. Китагава в этой связи обращает внимание на неэффективность работы местного самоуправления. Центральное правительство, по его мнению, издает приказы в 80% дел, касающихся местного самоуправления. Поэтому местные чиновники не работают с той «страстью и мужеством», которые были бы им свойственны, если бы на них возложили реальную ответственность. Они обращают внимание лишь на приказы из центра, часто игнорируя реальные интересы местного населения и забывая, что «верховная власть принадлежит людям»22.
Представители ОМС выступают за бо/льшую самостоятельность в распоряжении земельным и лесным фондом, общественными зданиями23.
Так, стремление получить бо/льшую самостоятельность в вопросах землепользования представители ОМС, как правило, мотивируют тем, что ведомственные интересы часто вступают в противоречие с местными. Например, префектура хотела бы выделить земли под жилищное или промышленное строительство, чтобы привлечь компании, а Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства стремится сохранить сельхозугодия. В этом же заинтересованы и чиновники сельхозотделов префектуральных управлений24.
Но, пожалуй, самая важная в этом ряду — проблема финансовой автономии. Организация бюджетной системы становится важнейшим индикатором степени реальной автономии местной власти. Финансовое положение местного самоуправления и его финансовые взаимоотношения с центральной властью определены в законах о местной автономии. Масштабы и формы перераспределения финансовых ресурсов представляют собой важное направление и одновременно инструмент региональной экономической политики.
Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступлений в стране25. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы ОМС вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране26.
Собственно, смысл общего регулирования землепользования в Японии сводится к достижению баланса между землями различных категорий (сельскохозяйственными, для строительства жилья, для использования в коммерческих целях и др.) Местные власти обладают правом принудительного отчуждения (выкупа) земли у частных собственников по решению местного комитета по отчуждению. Но эта мера применяется крайне редко и для узкого круга общественных объектов — дорог, каналов, парков, при перепланировке городских кварталов.
В целом же органы местного самоуправления стремятся к тому, чтобы процесс приобретения земли проходил как можно более гладко, и заранее принимают меры, позволяющие избежать конфликтов. Например, при строительстве территориальных комплексов иногда заранее планируется перевод части общественных земель из одной категории в другую с тем, чтобы они могли быть использованы для размещения инфраструктурных и иных объектов, предусмотренных в проекте. В некоторых случаях ОМС предварительно покупают землю в районах предполагаемого строительства. Если собственник участка намерен продать его, то местные власти или производители работ в рамках программы, реализуемой в данном районе, имеют преимущественное право на его приобретение. В фондах программ специально предусматриваются денежные суммы для предварительной покупки земли в соответствии с «надлежащей» ценой. Тем собственникам, которые продают землю государству, местным властям, общественным компаниям, предоставляются льготы по подоходному налогу и другим видам местных и государственных налогов. Например, единая налоговая ставка на доходы от прироста капитала снижается с 20 до 15%. Следует подчеркнуть, что эффективность налоговых льгот повысилась после ужесточения системы земельного налогообложения. Перевод земель из одной категории в другую требует специального разрешения. Особенно строго охраняются сельскохозяйственные земли. Получить разрешение на их использование, например для жилищного строительства, теоретически возможно, но практически крайне трудно. Для этого нужно согласие не только сельскохозяйственного отдела ОМС, но и Министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства.
При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Речь, конечно, не идет об «уравниловке» в какой бы то ни было форме27. Трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% — муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам. Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.
Отчисления из центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры)28.Большинство ОМС в Японии в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре — Токио, Канагава, Аити и Миэ — до последнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (в 90-е годы их ряды сократились до одной — Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень Японии бездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общего числа29.
Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготного целевого кредитования ОМС через программу займов и инвестиций (ПЗИ)30. Кредиты, поступающие через ПЗИ, предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. ОМС направляют их на организацию «общественных работ», реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий.
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--