Курсовая работа: Роль местного самоуправления в решении проблем развития городов
Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[1] " оно было зафиксировано одним образом, а Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[2] " - другим. Теперь альтернатива создавать ли на уровне районов и городов регионального значения органы государственной власти или органы местного самоуправления исключена. Местное самоуправление согласно ч. 1 ст. 10 последнего Закона осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Эта мера носит прогрессивный характер, поскольку позволяет избавиться от неразберихи в территориальной организации субъектов Федерации и всей страны, и самое главное - приближает управление к населению, что должно сделать его более эффективным.
Следует признать, что, определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон N 131-ФЗ ощутимо коснулся административно-территориального устройства субъектов Федерации. Это, по мнению С. Шахрая, "не соответствует Конституции и решениям Конституционного Суда... В законопроекте можно устанавливать модель, ориентир и рекомендации[3] ". Но ориентиры и рекомендации уже предлагались Федеральным законом N 154-ФЗ. Что из этого вышло, известно. По-видимому, другого, более эффективного правового метода территориального устройства субъектов Федерации, чем тот, который применен в настоящее время, не существует.
Конечно, муниципальный район - это не административный район. В первом случае ставится цель успешного осуществления самоуправленческих дел местного значения, во втором - задача решения государственных дел. Теоретически можно предположить возникновение наряду с муниципальным образованием административно-территориальной единицы. Однако практически такая возможность ничтожна. Сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских единиц. Радикальные передвижки обеих территориальных систем по отношению друг к другу вряд ли реальны. Основу той и другой составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий. В этой связи возможны, по крайней мере в ближайшее время, лишь частичные изменения границ административно-территориальных единиц по отношению к муниципальным единицам, причем во взаимосвязи интересов тех и других и с учетом мнения населения.
Тем не менее это не ведет к выводу о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Внешнее свидетельство тому - продолжающие действовать Законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях - районах и городских округах - органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.
Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, "обнимающие" по несколько муниципальных (административных) районов. А в ряде городов образованы внутригородские районные территориальные образования. Если согласно ч. 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ внутригородские муниципальные образования упразднены с 1 января 2006 г., это не значит, что с указанного числа перестают существовать внутригородские структуры как административно-территориальные единицы. В Москве, например, продолжают существовать административные округа, в границах которых действуют суды, органы милиции, налоговые и другие государственные органы. Такие же районы существуют во многих других крупных городах. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований. Например, образовательные округа.
Таким образом, организационно-правовые институты "административно-территориальное деление" и "территориальное устройство местного самоуправления", хотя и тесно связаны, не являются идентичными. Территории муниципальных образований и административно-территориальные единицы могут, как сейчас, совпадать, а могут и не совпадать. В этой связи необходимо четко определить, как соотносятся между собой термины "район" и "муниципальный район", "город" и "городской округ", "сельский населенный пункт" и "сельское поселение", "поселок городского типа" и "городское поселение".
Увы, Федеральный закон N 131-ФЗ устранился от определения этого соотношения, передоверив решение этой задачи законодательству об административно-территориальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе.
Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу решать не стали, ограничившись "косметическими" изменениями ряда нормативных установлений. Правда, в некоторых регионах попытались соотнести обе системы территориального устройства. Но сделано это было вразнобой, чрезвычайно непоследовательно. Поэтому та и другая система как бы остались самостоятельными, хотя и совмещенными. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона N 131-ФЗ, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется региональным законодательством. В Законе об административно-территориальном делении Ивановской области, например, прямо указывается, что он не регламентирует вопросы создания, реорганизации, организации работы, осуществления полномочий и деятельность органов местного самоуправления по управлению территориями муниципальных образований, а также изменения границ муниципальных образований.
Но поскольку территориальное устройство местного самоуправления сближено с административно-территориальным устройством регионов, законодательство субъектов Федерации не могло хотя бы частично не коснуться территориальных полномочий муниципалитетов. В том же Законе Ивановской области (в ред. от 25 февраля 2005 г.) есть статья 15, регулирующая полномочия органов местного самоуправления "в сфере решения вопросов административно-территориального устройства". В ней говорится, в частности, что представительные органы муниципалитетов вносят в областное Законодательное Собрание проекты законов по вопросам административно-территориального устройства области, создают согласительную комиссию для разрешения спора по вопросу административно-территориального устройства, регулируют вопросы изменения подведомственности земель в границах муниципального образования и др.
В некоторых региональных законах об административно-территориальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает в себя "муниципальное содержание". В Законе Саратовской области, который называется "Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области" (в ред. от 6 февраля 2004 г.), прямо записано, что "административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления". В Законе Новосибирской области "Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области" (в ред. от 15 июня 2004 г.) определено, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными поселениями, имеющая установленный законом статус, название, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления. В упомянутом Законе Саратовской области (в ред. от 6 февраля 2004 г.) вообще установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.
Но такие формулы в законах - редкость. Да и провозглашаемые ими принципы обычно не развиваются, оставаясь декларациями наряду с подробнейшим изложением административно-территориального устройства как такового, его давно установившихся основных понятий, полномочий различных региональных органов государственной власти в этой сфере, порядка решения вопросов административно-территориального деления, упразднения, объединения, преобразования административно-территориальных единиц и т.д. Причем понятийный аппарат Федерального закона N 131-ФЗ используется в очень небольшом числе законов субъектов Федерации, да и то весьма ограниченно. Создается впечатление, что региональные законы об административно-территориальном делении и Федеральный закон N 131-ФЗ, регулирующий территориальное устройство местного самоуправления, действуют как бы в разных, хотя и близких плоскостях.
Но вот где они совершенно не похожи друг на друга - так это при определении видов населенных пунктов.
1.2 Роль органов местного самоуправления в экономике, политике и социальной политике
Переход к новой системе общественных отношений, экономического и политического устройства страны и связанные с этим процессом преобразования стали базой для становления местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации система местного самоуправления призвана "обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения", к которым в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Действовавшая ранее система централизованного административного планирования оказалась неспособной эффективно решать задачи, встававшие перед ней в условиях рыночной экономики, и утратила свою актуальность. На смену ей должна была прийти новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества.
В то же время процесс перестройки межбюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с опорой на более эффективное использование имеющегося потенциала и адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах с 80-х годов XX в.
В России по мере становления местного самоуправления и рыночных реформ у местных властей, городских сообществ возникла потребность и появилась возможность перехода от административного иерархического планирования к стратегическому планированию как одному из наиболее эффективных методов планирования социально-экономического развития поселений, выражающемуся в отказе от директивности в пользу баланса интересов, установлении партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования, населением, позволяющему муниципальным образованиям наилучшим образом адаптироваться к быстроизменяющимся внешним условиям и наиболее эффективно реализовать заложенный в них потенциал.
Сейчас, по некоторым оценкам, около 15% городов России имеют или разрабатывают те или иные документы, определяющие перспективы развития города.
В настоящее время города свободны в выборе приоритетных направлений своего развития, обусловленных объективными требованиями рынка. При этом наибольшую актуальность для городского развития в России имеют следующие проблемы:
- формирование экологически устойчивых условий жизни в городах;
- совершенствование городской среды жизнедеятельности населения;
- наращивание экономического потенциала территории;
- участие населения в управлении городами;
- развитие механизма партнерства в процессе разработки и реализации стратегических документов;
- укрепление экономических основ для реализации полномочий городских органов власти.
До сих пор остается нерешенным ряд методологических задач, в том числе: обоснование принципов формирования и реализации межсекторного взаимодействия в городской социально-экономической системе; организационно-экономический механизм разработки стратегических документов развития города. Кроме того, для российских городов, использующих методы стратегического управления, все более актуальной становится задача освоения его важнейших инструментов - мониторинга и оценки выполнения стратегических управленческих решений.
Россия активно поддержала мировую установку на устойчивое развитие территорий. В рамках отечественной нормативно-правовой базы по данному вопросу прежде всего следует отметить утвержденную Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в которой принципы устойчивого развития провозглашены в качестве государственной политики.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" закрепил в числе вопросов местного значения городского округа и городского поселения вопросы его территориального планирования и развития.
Однако проведение реформ в России особенно негативно отразилось именно на социально-экономическом климате и населенных пунктах городского типа. Основной причиной этого явилось отсутствие в городах ресурсов формирования развитой многофункциональной рыночной экономической среды. Как правило, их экономический потенциал составляли крупные промышленные предприятия, и спад производства на этих предприятиях в большинстве случаев привел к росту безработицы, оттоку рабочей силы и дефициту финансовых ресурсов для содержания коммунальной и социальной сфер жизнеобеспечения населения.
Анализ становления местного самоуправления на современном этапе в России показывает, что в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются: