Гражданин обязан бережно хранить паспорт. Об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в территориальный орган Федеральной миграционной службы. Найденный паспорт подлежит сдаче в территориальные органы Федеральной миграционной службы или в органы внутренних дел.

В Положении о паспорте гражданина Российской Федерации отмечается, что изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, запрещается. Также в Положении предусмотрены следующие случаи изъятия паспорта:

Во-первых, прекращение гражданства Российской Федерации. Лица, у которых прекратилось гражданство Российской Федерации, обязаны сдать паспорта в территориальные органы Федеральной миграционной службы по месту жительства или месту пребывания, а лица, проживающие за пределами Российской Федерации, - в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Российской Федерации в государстве пребывания.

Во-вторых, смерть гражданина. Паспорт умершего гражданина сдается в органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, по месту регистрации смерти. Паспорт гражданина, умершего за пределами Российской Федерации, сдается в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Российской Федерации.

В-третьих, заключение под стражу или осуждение к лишению свободы. Паспорт лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы, временно изымается органом предварительного следствия или судом и приобщается к личному делу указанного лица.

При освобождении из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт возвращается гражданину.

Таким образом, в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации установлены достаточно несложные и выполнимые условия выдачи и замены паспорта. Проблемы, как правило, возникают на стадии применения указанного Положения, так как достаточно часто сотрудники Федеральной миграционной службы требуют документы, не предусмотренные указанным Положением. Возможность указанных требований определяется тем, что в Положении не перечислены документы, подтверждающие основания для замены паспорта.

ГЛАВА 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Паспортная система и административные правонарушения против порядка управления

Типичным является утверждение, что регистрация по месту жительства носит сугубо уведомительный характер. Анализ Закона о праве граждан на свободу передвижения и Правил регистрации граждан показывает, что для наличия возможности зарегистрироваться необходимо выполнение ряда условий. Во-первых, это наличие места жительства или места пребывания, которым фактически является только пригодное для проживания граждан помещение (жилое помещение). Во-вторых, наличие у гражданина РФ законных оснований на вселение в указанное жилое помещение. Обязательным является предоставление необходимых документов, перечисленных в Правилах регистрации граждан, а в случае регистрации по месту пребывания - согласие установленного круга лиц.

Таким образом, к сожалению, действующая ныне система регистрации практически не отличается от разрешительной прописки,которая была признана незаконной Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан».

Невыполнимость по разного рода причинам вышеперечисленных условий (в том числе и теми жителями, кто фактически имеет место проживания) приводит к исключению целого ряда граждан из системы регистрационного учета,делая их «невидимыми» для государства: для органов исполнительной и законодательной власти и местного самоуправления, органов статистики, адресно-справочных служб и т.д., ведет к появлению многочисленной и бесправной категории лиц без регистрации, называемых на казенно-бюрократическом языке лицами без определенного места жительства.

Следует также подчеркнуть, что согласно Закону о праве граждан на свободу передвижения регистрация по месту пребывания и месту жительства является обязанностью граждан.

В соответствии с ч. 1 ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проживание гражданина Российской Федерации без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафав размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей. Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.

Что касается административной ответственности за проживание без регистрации по месту жительства или по месту пребывания, то, с правовой точки зрения, проживание в населенном пункте без регистрации по месту жительства и по месту пребывания не образует состава правонарушения по определению - населенный пункт не является ни местом жительства, ни местом пребывания. Не является местом жительства улица, метро и другие общественные места, где обычно и проводится проверка паспортно-регистрационного режима. Однако на практике предусмотренные ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях санкции применяются за сам факт нахождения без регистрации в населенном пункте. Вопрос о том, есть ли у конкретного «нарушителя» возможность зарегистрироваться в каком-нибудь жилом помещении какого-либо населенного пункта на территории Российской Федерации или нет, сотрудниками милиции не исследуется и не рассматривается.

По сути дела при назначении административного наказания за проживание без регистрации сложилась устойчивая практика объективного вменения, сопряженного с произвольным толкованием предусмотренного законом состава правонарушения, когда для наложения наказания достаточно одного лишь факта отсутствия регистрации. Субъективная сторона дела, то есть наличие вины в совершенном деянии в форме умысла или неосторожности, при вынесении решения не исследуется. Как, собственно, не исследуется наличие события и состава правонарушения в том виде, в котором оно сформулировано в законе.

Таким образом, система регистрации приводит к криминализации вполне благополучных граждан, превращая их в нарушителей закона.

На территории Российской Федерации условием реализации значительного количества прав, свобод и законных интересов является наличие паспорта гражданина России. Кроме того, отсутствие паспорта влечет за собой также невозможность исполнения гражданами обязанности регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

Одной из основных причин отсутствия паспорта является невозможность обмена паспорта советского образца на паспорт гражданина РФ или его восстановление в случае утраты.

В Положении о паспорте гражданина РФ отмечается, что при необходимости для получения паспорта представляются документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации. Однако основания, при которых возникает необходимость в предоставлении подобных документов, не указываются. По нашему мнению, это может способствовать нарушению законности при выдаче основного документа, удостоверяющего личность.

Чтобы решить проблему замены паспорта советского образца или получения паспорта гражданина РФ взамен утерянного советского паспорта, человеку необходимо сначала доказать свое российское гражданство, которое в соответствии с действующим законодательством определяется как наличие постоянной регистрации на территории страны на 6 февраля 1992 года. Как правило, паспортные столы либо вовсе не принимают заявления о подтверждении гражданства даже при наличии всех необходимых документов, указанных в нормативно-правовых актах, либо отправляют заявителей доказывать факт проживания в судебном порядке. Однако согласно ГПК РФ человек, чья личность не установлена, не может участвовать в судебном заседании. Возникает замкнутый круг, когда человек не может обратиться за подтверждением гражданства РФ в суд в силу того, что у него нет документа, удостоверяющего личность (паспорта), а получить таковой он тоже не может, так как его гражданство может быть подтверждено (установлено) только в судебном порядке.

Для полноты картины необходимо описать ту правовую лакуну, которая делает этот порочный круг действительно замкнутым. Проблема в том, что в РФ не предусмотрен документ, удостоверяющий личность человека, чья гражданская принадлежность не определена, т. е. документ, который выдавался бы человеку, личность которого установлена, а принадлежность к российскому или иному гражданству нет (не путать с лицами без гражданства - в отношении лиц без гражданства установлено отсутствие принадлежности к любому гражданству).

Не предусмотрен также документ, который удостоверял бы личность не имеющих места жительства лиц без гражданства, для которых Россия, говоря языком международного права, является страной домициля. По российскому законодательству документом, удостоверяющим личность лица без гражданства, является вид на жительство, который оформляется и выдается органами ФМС по месту жительства.

Таким образом, у нас как минимум две категории населения не могут получить удостоверения личности: лица с неустановленным гражданством и лица без гражданства.

Административная ответственность за проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) предусматривается ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Оценивая эту норму, следует отметить, что в силу отсутствия установленной законом обязанности гражданина иметь паспорт, введение ответственности за проживание «гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта)» противоречит общеправовым принципам.

Таким образом, паспортная система имеет ряд правовых лакун, делающих невозможным получение удостоверения личности (паспорта) для достаточно большой группы российских граждан, не имеющих возможности доказать российское гражданство, обрекая их на многолетнее бесправное существование фактически в положении нелегалов в своей собственной стране и превращая их в правонарушителей.

В Законе о праве граждан на свободу передвижения закреплена норма о том, что регистрация не является правообразующим фактором. То есть наличие или отсутствие регистрации не может служить основаниемдля ограничения или условием реализации прав и свобод гражданина, кроме как на основании закона.

Следует отметить явное противоречие между первой и второй частями ст. 3 Закона. Согласно части первой регистрационный учет вводится для обеспечения условий, необходимых для реализации гражданином прав и свобод, т. е. по определению является первичным условием (протоусловием) их реализации. Это прямо противоречит утверждению части второй о том, что регистрация не служит основанием реализации прав и свобод.

К сожалению, анализ законодательства РФ и правоприменительной практики свидетельствуют о том, что в действительности институт регистрации является условием соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданинав современной России; для лиц, не имеющих места жительства, а, следовательно, и регистрации, общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав и свобод человека носят во многом декларативный характер. Как указал Конституционный Суд РФ, «федеральный законодатель определил место жительства как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (пункт 1 статьи 20 ГК Российской Федерации), поскольку именно с местом жительства, как правило, связывается реализация принадлежащих гражданину прав, а также исполнение обязательств, возложенных на него законом либо договором, т. е. предполагается, что гражданин имеет юридически зафиксированное жилище, которое является для него основным, куда он после непродолжительного либо длительного отсутствия намеревается вернуться, и наличие права пользования которым служит предварительным условием его регистрации по месту жительства».