Государственный строй Киевской Руси можно определить как ран­нефеодальную монархию. Во главе стоял киевский великий князь. В своей деятельности он опирался на дружину и совет старейшин. Управ­ление на местах осуществляли его наместники (в городах) и во­лостели (в сельской местности).

Великий князь находился в договорных или сюзерено-вассальных отно­шениях с другими князьями. Местные князья могли принуждаться к службе силой оружия. Усиление местных феодалов (XI-XII вв.) вызывает по­явление новой формы и нового органа власти — “снема”, т.е. фео­даль­ного съезда. На таких съездах решались вопросы войны и мира, разде­ления властей, вассалитета. Отношения сюзеренитета-вассали­тета ста­вили всех подчиненных князю феодалов в положение служилых людей. Крупные феодалы — землевладельцы пользовались большой авто­номией.

Местное управление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяц­кими, сотниками и десятскими. В этот период продолжает существо­вать чис­ленная или десятичная система управления, которая зароди­лась в не­драх дружинной организации, а затем превратилась в во­енно-админист­ративную систему. Ресурсы для своего существования местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного насе­ления). Существовал Совет, состоящий из бояр и “княжих мужей”. От­дельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хо­зяйства осуществляли тиуны и старосты. Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства.

В раннефеодальной монархии важную государственную и политиче­скую функцию выполняли народные собрания — вече. История не сохра­нила подробных сведений о законодательном процессе. Но очевидно, что в силу монархической природы государства, он не мог иметь иную форму, нежели форму актов великокняжеской власти. В Киевском госу­дарстве вече не могла претендовать на роль независимой законода­тельной власти. Чего нельзя сказать о Новгороде, который не испы­тал в полной мере характерной для Руси княжеской власти. Это соз­дало благоприятные возможности для развития демократических форм управле­ния, в том числе и унаследованного от догосударственного периода развития — новгородского вече. Среди историков нет един­ства в оценке полномочий вече. Многие считают его законодательным органом, который мог принимать решения именем Великого Новгорода. [4, с.34]

Участниками вече принимались решения, которые сами же выполняли на местах с помощью местного самоуправления. Местное самоуправление выступало в качестве опоры центральной власти на местах, поэтому центральная власть поддерживала и укрепляла его во всех отношениях. Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав общегородского вече обязательно входили представители частей стар­шего города, улиц, общин, пригородов. Структура и содержание мест­ного самоуправления оставались прежними — общинным, т.к. русская земля продолжала еще состоять из крупных и мелких общин, находив­шихся в более или мене тесной связи друг с другом. Городами тогда назывались те главные крупные общины, к ко­торым примыкали мелкие общины. Они делились на старшие города и пригороды. Города имели внутреннее административно-территориальное деление. [10, с.20]

В.О. Ключевский писал: “Новгородское и псковское общество мо­заически сложено было из местных мелких миров, которые входили в со­став более крупных, а из последних составлялись еще более круп­ные союзы. Каждый из них пользовался известной долей самоуправле­ния, имел свою администрацию, своего старосту. Так, Новгород неза­висимо от административно-топографического деления на концы, сотни, улицы, слободы, посады, делился еще на социальные слои, представлявшие по­добие сословий”.[1] Из этого следует, местное само­управление носило не единообразный характер даже на территории од­ного города. Наряду с территориальным и производственным факторами присутствовал еще и со­словный. Территориальной основой местного общинного самоуправления являлись младшие города, пригороды, селе­ния, волости, погосты.

Органы местного крестьянского самоуправления оставалась тер­ри­ториальная община — вервь. В ее компетенцию входили земельные пре­делы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, на­логово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их рас­пределением, решение судебных споров, расследование преступле­ний и исполнение наказаний. Сельские общины Руси делились на села и по­чинки, а несколько сел и починков, составляли новые центры, подчи­ненные городам, и назывались волостями.

Местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, которых избирало соответствующее вече (старосты общин, ста­росты улиц, сельские, волостные старосты и т.д.). Старосты выполняли распорядительно-исполнительную функцию, решали вопросы благоустрой­ства, обеспечения порядка, разбора споров между гражданами, выпол­няли повинности, выставляли при необходимости свое ополчение и т.д.

Что касается судебной власти, то естественно, она не могла су­ществовать в те времена как независимая власть. Пространная ре­дак­ция Русской правды упоминает о княжеском суде. После принятия хри­стианства в качестве государственной религии на Руси церковь полу­чила право на осуществление суда в делах о преступлениях про­тив нравственности, брачно-семейные вопросы. Некоторые историки считают, что все уголовные и гражданские дела решались без участия государ­ства заинтересованными лицами и общиной. [4, с.34]

1.2. Феодально-раздробленное государство

Политическая раздробленность не внесла принципиальных измене­ний в государственный строй русских княжеств. За исключением Нов­го­рода и Пскова, они сохранили монархическую структуру с подчинен­ным князям аппаратом управления. В этот период изменяется система госу­дарственного управления — десятичная заменяется дворцово-вот­чинной. Формируются два центра управления: дворец и вотчина. В XII-XII вв. большое развитие получила система иммунитетов, освобо­дивших бояр­ские вотчины от княжеского управления и суда. Бояре по­лучили право свободного “отъезда” — право менять сюзеренов. [6, с.22]

Ростово (Владимиро)-Суздальское княжество, расположенное на се­веро-востоке Руси, позже стали центром объединения русских зе­мель. Политический авторитет княжества укрепился при переводе во Владимир резиденции митрополита. Власть в княжестве принадлежала князю, имев­шему титул Великого. Существовавшие органы власти и управления были аналогичны системам органов раннефеодальных монар­хий: княжеский со­вет, вече, феодальные съезды, наместники и волос­тели.

На северо-западе Руси сложились государственные образования: Новгородское и Псковское государства. Основным экономическим фак­то­ром была не земля, а капитал. Это обуславливало необычную для сред­невековой Руси форму государственного правления. В Новгороде и Пскове сложился своеобразный республиканский (феодальный) строй. Го­сударственное управление Новгородом и Псковом осуществлялось че­рез систему вечевых органов: в столицах существовало общегородское вече, отдельные части города (стороны, концы, улицы) созывали свои вечевые собрания. Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы из экономиче­ской, политической, военной, судебной, административной сфер. Вече избирало князя. К со­браниям подготавливалась повестка дня, канди­датуры избираемых на вече должностных лиц. Решение на собраниях должны были приниматься единогласно. Имелись канцелярия и архив вечевого собрания, делопро­изводство осуществлялось вечевыми дья­ками. Организационным и подго­товительным органом (подготовка зако­нопроектов, вечевых решений, контрольная деятельность, созыв веча) являлся боярский совет (“Оспода”), включавший наиболее влиятельных лиц и работавший под представительством архиепископа. Кроме нали­чия у веча законодатель­ных функций (принятие судной грамоты), су­ществовали исполнительные и судебные функции.

В Новгородской судной грамоте упоминаются все элементы поли­ти­ческой системы Новгорода; вече, посадники, тысяцкие, боярский совет, владыка, князь, и каждому из должностных лиц грамота отво­дит опре­деленное место в иерархии власти. Власть князя предстает ограничен­ной: “без посадника ти, княже, суда не судите”, то же и с другими. Лишь вече выступает как орган, их объединяющий: “посадники, тысяц­кие, бояре, житьи люди, купцы, черные люди, все пять концов, весь госу­дарь Великий Новгород на вече на Ярославе дворе” прини­мают ре­шение. [4, с.36] Таким образом, юридически высшим органом власти в Новгороде считалось вече — собрание полноправных жителей города муж­ского пола. Поэтому оно и приобрело функции законода­тельства, управления и суда, от него принимали полномочия и были ему подот­четны главные носители власти: князь, владыка, посадник и тысяц­кий. Вече работало нерегулярно, но собиралось часто. Без его санк­ции не решались важ­нейшие вопросы.

Высшими должностными лицами “Господина Великого Новгорода” были посадник, тысяцкий, архиепископ, князь. Посадник — исполни­тельный орган веча, избранный им на один-два года, руководил дея­тельностью всех должностных лиц, вместе с князем ведал вопросами управления и суда, командовал войском, руководил вечевым собранием и боярским со­ветом, представительствовал во внешних сношениях. Ты­сяцкий — зани­мался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное опол­чение. Архиепископ был хранителем государственной казны, контролером торговых мер и весов (основная его роль — ду­ховное главенство в церковной иерархии). Князь приглашался гражда­нами на княжение, вы­полнял функции главнокомандующего и организа­тора защиты города. Во­енную и судебную деятельность разделял с по­садником. По договору с городом князю запрещалось приобретать землю в Новгороде, раздавать землю новгородских волостей своим приближенным, управлять новгород­скими волостями, вершить суд за пределами города, издавать законы, объявлять войну и заключать мир. Ему запрещалось заключать договоры с иноземцами без посредни­чества новгородцев, судить холопов, прини­мать закладников из куп­цов и смердов. В случае нарушения договоров князь мог быть изгнан. [6, с.24]

Территория Новгородской земли делилась на волости и пятины, управляющиеся на началах местной автономии. Каждая пятина была при­писана к одному из пяти концов Новгорода. Центром самоуправле­ния пятины был пригород. Когда-то таким пригородом был Псков, в ходе упорной борьбы выросший в самостоятельный политический центр, вокруг которого сложилось Псковское государство. Политическая и государст­венная организация Пскова повторяли Новгорода.

1.3. Московское княжество в XIII-XV вв.

Во второй половине XV â. в северо-восточной Руси усилилась тен­денция к объединению земель. Центром объединения стало Москов­ское княжество, выделившееся из Владимиро-Суздальского еще в XII в. Го­воря о “централизации” следует иметь в виду два процесса: объедине­ние русских земель вокруг нового центра — Москвы и созда­ние центра­лизованного государственного аппарата, новой структуры власти в Мос­ковском государстве. В ходе централизации происходило преобразование всей политической системы. На месте множества само­стоятельных кня­жеств образуется единое централизованное государ­ство. Изменяется вся система сюзерено-вассальных отношений: бывшие великие князья сами становятся вассалами великого князя, складыва­ется сложная ие­рархия феодальных чинов. [6, с.32]

В складывающейся политической ситуации все три социальных силы: феодальная (светская и духовная) аристократия, служилое дво­рянство и верхушка посада — составили основу сословно-представи­тельной сис­темы правления. Централизация привела к существенным изменениям в государственном аппарате и государственной идеологии. Великий князь стал называться царем по аналогии с ордынским ханом или византийским императором. Сформировавшееся понятие самодержав­ной власти означало абсолютную независимость и суверенность Руси.

Усиление власти великого князя (царя) проходило параллельно с формированием новой системы государственного управления — приказно-воеводской. Для него были характерны централизация и сословность. Основными органом власти общегосударственного уровня в тот период были царь и Боярская дума, состоявшая из светских и духовных феода­лов, действующая постоянно на основе принципа местничества и опирав­шаяся на профессиональную (дворянскую) бюрократию. Это был аристо­кратический совещательный орган. Царь совмещал в одном лице законо­дательную, исполнительную и судебную власть одновременно. [10, с.4]

Отраслевыми органами центрального управления стали приказы (Посольский, Поместный, Разбойничий, Казенный и др.), совмещавшие административные и судебные функции и состоявшие из боярина (глава приказа), приказных дьяков и писцов. На местах находились специ­аль­ные уполномоченные. Наряду с отраслевыми приказами позже стали воз­никать территориальные, ведавшие делами отдельных регионов.

Местное управление основывалось на системе кормлений. Намест­ники и волостели (в уездах и волостях) назначались великим князем и в своей деятельности опирались на штат чиновников (праведчиков, до­водчиков и др.). Они ведали административными, финансовыми и су­деб­ными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен.

1.4. Сословно-представительная монархия

В XVI в. Русь присоединяет к себе Казанское и Астраханское хан­ства, башкирские земли, Западную Сибирь, области Донского и Яицкого казацких войск. В XVII в. была присоединена вся Сибирь и произошло воссоединение с Украиной. В 1547 г. при Иване IV Грозном глава госу­дарства стал носить официальный титул царя, государя и великого князя Московского, передаваемый по наследству. В своей деятельности он опирался на Боярскую думу, постоянно действовавшую при царе. В 1549 г. в ее составе была учреждена “Избранная дума” (“Избранная рада”) из доверенных лиц. Подготовку материалов для думы осуществлял штат профессиональных чиновников.

Особое место в системе государственных органов занимали Зем­ские соборы, проводившиеся с середины XVI в. до середины XVII в. Их созыв объявлялся царской грамотой. В состав Собора входили Бо­ярская дума, “Освященный собор” (церковные иерархи) и выборные от дворян­ства и посадов. Духовная и светская аристократия представ­ляла элиту общества, царь в решении важнейших вопросов не мог обойтись без ее участия. Дворянство было главным служилым сосло­вием, основой цар­ского войска и бюрократического аппарата. Вер­хушка посадского насе­ления была главным источником денежных дохо­дов для казны. Этими ос­новными функциями объясняется присутствие представителей всех трех социальных групп в Соборе. Противоречия, существовавшие между ними, позволяли монархической власти баланси­ровать и усиливаться.

Земские соборы решали основные вопросы внешней и внутренней по­литики, законодательства, финансов, государственного строитель­ства. Вопросы обсуждались по сословиям (“по палатам”), но принима­лись всем составом Собора.

Сословно-представительными органами на местах в середине XVI в. стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничи­вало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судеб­ную (губные) функции. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем, их штат состоял из “лучших людей”, сотских, пятидесятских, ста­рост, цело­вальников и дьяков. Деятельность земских и губных изб контролирова­лась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало: на­ряду с новыми отраслевыми — Разбойным, Стрелецким — появились новые территориальные — Нижегородский, Казанский, Сибир­ский приказы. Ре­организация приказной системы, поочередное разук­рупнение или слия­ние приказов происходила достаточно часто. В ра­боте этих органов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое руководство инструк­циям и предписаниям (по горизонтали).

Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вот­чинной системы. Решительным политическим актом саìîдержавной вла­сти стала опричнина (1565-1572 гг.). Иван IV предпринял попытку по­да­вить оппозиционное боярство и утвердить центральную власть. Вся тер­ритория государства была разделена на “опричнину” и “земщину”, такое деление было чрезвычайным, подчиненным политическим целям и не опи­равшимся на традиционную территориально-административную структуру. Были также сформированы особые вооруженные подразделе­ния (опричники), составившие ударную силу и репрессивный механизм оприч­нины. [6, с.40]

В XVII в. происходит реорганизация местного управления: зем­ские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назна­чаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, по­лицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально соз­данный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчи­ков.

2. Территориальная организация власти в России в XVIII-XIX вв.

2.1. Формирование системы власти в XVIII в.

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная мо­нархия. Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредото­чение власти (как светской, так и духовной) в руках одной лично­сти. Наличие сильного разветвленного профессионального бюрократи­ческого аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех со­словно-пред­ставительных органов и учреждений. Установление данной формы правле­ния в России сопровождалось широкой экспансией госу­дарства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Для абсолютизма характерен еще один признак: обилие писаных юридиче­ских актов, принимаемых по каждому поводу Государ­ственный аппарат в целом, отдельные его части действуют по предпи­санию специальных регламентов, иерархию которых замыкает Генераль­ный регламент.

Последний Земский собор проходил в середине XVII в. Ликвида­ция сословно-представительных органов была обусловлена усилием по­зиций центральной администрации. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государ­стве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое сове­щание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, на­блюдавший за дея­тельностью исполнительных органов (приказов) и ор­ганов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась “Ближняя дума” прототип каби­нета министров. В 1681 г. выделяется еще одна структура — Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Бояр­ская дума превращается из политического совета в судебно-управлен­ческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канце­лярию, объединялись в Совет, получив­ший название Конзилии министров (8-14 человек). В 1711 г. с обра­зованием Сената прекратились даль­нейшие трансформации Боярской думы Аристократический орган, основан­ный на принципе местничества, исчезает окончательно.

Столь же сложный путь проделала система центральных отрасле­вых органов управления — приказов. При сокращении числа централь­ных приказов возрастала численность приказных губ местных органов при­казного управления. В конце XVII в. было произведено укрупнение объ­единение отраслевых и территориальных приказов, во главе каж­дого из них стал один из видных бояр — аристократов. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших кон­трольную деятель­ность по отношению к большой группке других прика­зов, что, несо­мненно, способствовало дальнейшей централизации управ­ления.