Курсовая работа: Управление государственным долгом 5
Государственный долг вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширения воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей. Причиной возникновения и нарастания государственного долга является постоянный дефицит государственного бюджета. При этом, наличие государственного долга не является исключением в экономике, скорее правилом: экономические развитые страны имеют значительный внутренний долг.
Однако существует значительная разница в причинах, способах образования и особенностях функционирования этого вида долга в зависимости от страны. В развитых странах государственный долг и вызвавшие его дефициты бюджета представляют собой встроенные в экономический цикл факторы стабилизации экономики и ее развития. Взятые займы у населения, корпораций, банков, других финансовых и кредитных учреждений денежные средства используются производительно и рассматриваются как активы перечисленных заемщиков.
Государственный долг рассматривается как «заем нации самой себе» и не влияет на общие размеры совокупного богатства нации.
В связи с вышеизложенным невозможно сказать однозначно, что появление государственного долга связано исключительно с ухудшением экономической ситуации в стране, более того грамотно распорядившись возможность привлечения заемных средств (и как следствие увеличив государственный долг) возможно не только улучшить экономическую ситуацию в стране и решить остро вставшие социальные проблемы, но и просто использовать его как источник финансирования в соответствии с принципами грамотного финансового менеджмента с большой пользой для своей страны.
1.2. Внутренний и внешний долг
Рассмотрим экономическую природу понятий внутреннего и внешнего долга. В любом вводном курсе по теории государственных финансов содержатся четкие определения внешнего государственного долга как долга перед нерезидентами и внутреннего государственного долга как долга перед резидентами. В российской бюджетной практике сложился принципиально иной подход. Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», принятый в 1992 г., закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее время заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные – к внешнему. Законодательно закрепленные пять лет назад тавтологические определения «внутренний долг – рублевый долг» и «внешний долг – валютный долг» прочно укоренились в статистике государственных финансов. Бессмысленное само по себе деление обосновано лишь существующими различиями механизмов регулирования и контроля за рублевыми и валютными заимствованиями.
Критерии «рубль-доллар» и «резидент-нерезидент» деления долга на внутренний и внешний практически совпадали только до тех пор, пока на территории России действовала соответствующая статья Уголовного кодекса, рубль был «деревянным», все внешнеэкономические операции проводились в конвертируемой валюте, а внутриэкономические – в рублях. Именно поэтому не возникли принципиально различные схемы управления рублевой и валютной частями как внутреннего, так и внешнего долга. С началом либерализации российской экономики и финансовых рынков, а также процесса постепенного снятия ограничений на проведение валютных операций все заметнее становится несовершенство существующей классификации, системы управления и финансового планирования.
Первая попытка законодателей устранить возникшие противоречия и одновременно ввести жесткий контроль за объемами внешних заимствований завершилась принятием в 1994 г. Федерального закона «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям». Ограничить объем внешних заимствований действительно удалось, однако вопрос о классификации государственного долга оказался окончательно запутан. В соответствии с законом внешними заимствованиями являются кредиты, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации. Данное положение принципиально не согласуется с нормами закона о государственном внутреннем долге.
Нужно иметь в виду и следующее. В переходной экономике в процессе регулирования отношений, связанных с осуществлением государственных заимствований, могут возникать объективные противоречия между правительством и национальным банком. Последний проводит собственную политику на открытом рынке и, стремясь поддерживать стабильность национальной валюты, выступая одновременно в качестве органа валютного регулирования и органа контроля, заинтересован в методике, в первую очередь отражающей приоритетность данных направлений. Задачи же обеспечения экономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют от правительства перехода на общепризнанные методические стандарты, разработанные, в частности, МВФ, Всемирным банком, ОЭСР. Если для национального банка первостепенное значение приобретает деление государственного долга на рублевую и валютную составляющие, то для правительства крайне важно четко контролировать связь государственного долга с бюджетным дефицитом и источниками его покрытия. К сожалению, названное противоречие осталось вне поля зрения отечественных экономистов.
Может показаться, что проблема деления государственного долга на внутренний и внешний схоластична и далека от реальности. Однако в ходе анализа положения в этой области приходится сталкиваться с очень большими трудностями при обработке данных, поскольку отсутствует единая для всех видов заимствований методика. Учет государственных долговых обязательств ведется в зависимости от истории их возникновения, кредитора, формы и еще десятка нередко случайных факторов. Причем ключевым (идеологическим) является валюта обязательства. Есть и настоящие курьезы, например, обязательства по облигациям внутреннего валютного займа вообще не учитываются в составе государственного долга. Практические сложности возникают также при определении величины реальных бюджетных расходов по обслуживанию государственного долга из-за сальдирования отдельных показателей.
2. АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
НА ЭКОНОМИКУ
Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. До «Великой депрессии» 30-х годов ежегодно балансируемый бюджет общепризнанно считался желанной целью государственных финансов и финансовой политики. Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет в основном исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет на самом деле углубляет колебания экономического цикла. Например, допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. Налоговые поступления в бюджет автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием всех этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса.
На другом примере можно показать как стремление ежегодно балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Ясно, что следствием этих мер будет усиление инфляционного давления в экономике.
Основной вывод ясен: ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным. Несмотря на эту и другие проблемы, во многих странах существует значительная поддержка идеи принятия конституционной поправки, предусматривающей ежегодное балансирование бюджета.
Вторая концепция базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не за каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. В этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла. Логическое обоснование этой концепции бюджетной политики просто, разумно и привлекательно. Для того, чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить правительственные расходы, тем самым сознательно вызывает дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и правительственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет. Но в данной концепции бюджета существует ключевая проблема, которая состоит в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема. Появление большого дефицита в период спада в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета.
Третья концепция связана с идеей, так называемых функциональных финансов. В соответствии с этой идеей вопрос о сбалансированности бюджета – на ежегодной или на циклической основе – второстепенный. Первоначальной целью федеральных финансов является обеспечение не инфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом – пусть будет так. В соответствии с данной концепцией проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, малозначимы в сравнении с высшей степени нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет является – во первых и прежде всего – инструментом достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на ведение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели.
Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного хозяйства страны. Такая политика предполагает:
1. наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны;
2. контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия;
3. выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.
Однако при всей привлекательности политики бюджетного дефицита, крупные дефициты приводят к значительным отрицательным последствиям даже для «богатых» в экономическом отношении стран. Так, американская экономика длительные годы функционировала в условиях устойчивого дефицита федерального бюджета. Но к середине 90-х годов дефицит федерального бюджета приобрел особо крупные масштабы, что заставило правительство изыскивать действенные средства борьбы с ним.
Что же касается российской бюджетной политики, то она длительное время базировалась на первой концепции. Требование бездефицитности бюджета являлось «альфой и омегой» нашего экономического развития.
Многообразные формы и пути воздействия государственной задолженности на функционирование экономики объясняют необходимость постоянного внимания со стороны правительства к проблеме регулирования государственного долга.
Государственный долг используется как инструмент проведения стабилизационой, антициклической, перераспределительной политики, стимулирования или сдерживания темпов экономического роста. Самая большая трудность при этом – ввиду наличия и давления особых интересов различных социальных групп – совместить самые разнообразные, а иногда и противоречивые, но все-таки взаимосвязанные цели экономической политики.
Естественно, такое обширное использование государственной задолженности в механизме государственного регулирования экономики требует от правительства формирования определенной стратегии для управления госдолгом. При этом стратегия управления государственным долгом и адекватная ей стратегия финансирования дефицита государственного бюджета выступают элементами, балансирующими всю схему бюджетной стратегии в целом.
Именно эти два взаимосвязанных элемента в значительной мере определяют конкретные масштабы проведения тех или иных мероприятий в области налоговой политики, политики бюджетных расходов, объемов трансфертов и т.д. Все перечисленное выше однозначно свидетельствует о важности соответствующего регулирования как уже существующей, так и вновь возникающей государственной задолженности.
Управление государственным долгом может осуществляться на институциональном, техническом, собственно экономическом (макро- и микро) уровнях в зависимости от того, что выступает объектом регулирования. Так, в частности, если речь идет о законодательном регулировании, то есть разработке новых законодательных актов в этой области, пересмотре старых и т.п., то можно говорить об институциональном аспекте регулирования долга. Если речь идет об изменении таких параметров, как срок погашения или доходность ценных бумаг, такое регулирование является техническим.
Изменение же объема государственного долга при проведении той или иной макроэкономической политики, то есть воздействие различных макроэкономических показателей (например, инфляции) на величину государственной задолженности, является иллюстрацией экономического регулирования долга. В целом от методов и результатов такого регулирования во многом зависит, будет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.
2.1. 1 Анализ влияния государственного долга на реальный сектор
Методологически анализ динамики «внешних» финансовых активов может рассматриваться как этап исследования и разработки монетарной политики центрального банка, особенно в той части, в какой финансирование государственного долга оказывает воздействие на объемы и структуру денежной базы. Модель динамики «внешних» финансовых активов строится в принципиальном плане как динамическая система эволюции денег и долгов в условиях неопределенности. Долги и деньги в модели являются рискованными активами, но стоимость одного из них, а именно, долга – производная от стоимости эмиссии «внешних» денег. Государственный долг, в соответствии с рикардианской теории долга и денег, полагается некоторой, неслучайной функцией денег, а общая доходность актива включает цену риска. Динамика денег рассматривается как случайный процесс, удовлетворяющий обычным требованиям логнормальности, а также гомоскедастичности темпов денежной эмиссии. Факторы риска считаются одинаковыми для долга и денег, и моделируются стандартным винеровским процессом.
Следует иметь в виду, что для стран с развитым финансовым рынком государственный долг является практически безрисковым активом, а ставка доходности по коротким казначейским обязательствам служит эталоном безрисковой доходности. Это происходит потому, что риски долгового дефолта уменьшаются, когда государство варьирует способы выплаты задолженности, используя, прежде всего, повышение налогов и заимствования на свободном рынке, и лишь в последнюю очередь обращаясь к эмиссии денег. Но в модели «внешних» финансовых активов налоги отсутствуют, а «внешние» деньги используются для выплат номинала и купонных платежей. Следовательно, если эмиссия «внешних» денег – стохастический процесс, то государственный долг приобретает черты рискованного актива. При этом источник рисков эмиссии «внешних» денег становится и источником рискованности долга. Это заставляет частных инвесторов, которые полагаются рациональными и избегающими рисков, хеджировать портфели своих активов. В этом процессе, для некоторого уровня монетизации долга, инвесторы находят такую комбинацию рискованных активов, которая полностью исключает риски, максимизирует стоимость долга и гарантирует возвращение номинала. Указанные аналитические преимущества, однако, как и все на рынке, должны быть оплачены. Такой платой является значительное упрощение политики центрального банка в части регулирования ставок процента. Дело в том, что денежные потоки, которые приходят в движение, меняются как под воздействием государственных заимствований, Измерение связи между номиналом долга и вещественным богатством – одна из сложнейших проблем, которая, например, в теории финансовых счетов решается путем определения так называемой «вмененной стоимости» (imputed value) тех компонент вещественного богатства, которые не имеют адекватной рыночной цены.
2.1.2. Анализ воздействия государственного на домашнее хозяйство
Динамика «внешних» финансовых активов представляет процесс взаимодействия государства, в лице правительства и центрального банка, с одной стороны, и агрегата частных инвесторов – с другой. Правительство эмитирует долги, а центральный банк – деньги, которые приобретаются частными инвесторами. Эмиссия государством «внешних» финансовых активов и поведение частных инвесторов связаны через обмен «внешних» активов. В силу этого, частный инвестор всегда держит портфель из денег – для оплаты долгов, и долга – как актива, приносящего ненулевую доходность. Государство, со своей стороны, удовлетворяя потребности инвесторов в платежных средствах и доходах, эмитирует как деньги, так и долги. Отсутствие первых привело бы экономику к бартеру, отсутствие вторых – к деградации всей финансовой системы. Последняя ситуация, представляющая, по существу, инфляционное «испарение» долгов государства, будет рассмотрена в дальнейшем.