- юридическое единство правовых норм (нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования);

- нормативная обособленность (нормы, образующие правовой институт, обособлены в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного правового акта)[6] .

Анализ административно-процессуальных норм КоАП РФ, регулирующих деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по возбуждению дела об административном правонарушении, позволяет сделать вывод о том, что вышеназванные признаки правового института присущи данным нормам.

Во-первых, совокупность указанных норм предназначена для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений, возникающих на первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях в процессе реагирования соответствующих органов государственной власти на административное правонарушение. Правовую сущность отношений по возбуждению дела об административном правонарушении составляет деятельность должностных лиц компетентного органа государства, направленная на выявление и регистрацию информации о совершенном или готовящемся административном правонарушении, а также обоснованное и быстрое реагирование на обнаруженные признаки правонарушения административно-процессуальными средствами с целью обнаружения оснований для принятия решения о возбуждении дела или отказе в этом.

Во-вторых, нормы, входящие в правовой институт возбуждения дела об административном правонарушении, образуют единый комплекс, закрепляют общие положения, специфические правовые понятия (например, поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, момент его возбуждения), что создает особый, присущий данному виду отношений правовой режим деятельности должностных лиц по возбуждению дела об административном правонарушении.

В-третьих, административно-процессуальные нормы, образующие правовой институт «возбуждение дела об административном правонарушении», обособлены в отдельную главу КоАП РФ. Как уже подчеркивалось, это является законодательной новеллой.

Именно с реализацией норм рассматриваемого правового института законодатель связывает начало административно-юрисдикционного производства.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что возбуждение дела об административном правонарушении в качестве правового института представляет собой совокупность административно-процессуальных норм, содержащихся в главе 28 КоАП РФ и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе возбуждения уполномоченными органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях.

В соответствии с ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Таким образом, при изучении полученного источника информации о совершенном административном правонарушении должностному лицу необходимо установить, достаточно ли данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. По результатам проведенной проверки принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в его возбуждении.

А.П. Клюшниченко, А.П. Шергин и некоторые другие ученые высказывали точку зрения о том, что момент принятия решения о возбуждении дела совпадает с составлением протокола об административном правонарушении[7] . Однако подобный подход применим только в тех случаях, когда сразу после выявления правонарушения возможно установить достаточные данные для составления указанного протокола (зачастую на месте совершения административного правонарушения).

Все процессуальные действия, проводимые должностным лицом по установлению события административного правонарушения, направлены на обоснование решения о возбуждении дела об административном правонарушении, которое принимается, как правило, при наличии обоснованного предположения о совершении административного правонарушения. В этой связи справедливой представляется позиция Д.Н. Бахраха, который связывает принятие решения о возбуждении дела с началом действий, направленных на собирание доказательств, подтверждающих или опровергающих совершение административного деликта[8] . Отсюда следует, что должностное лицо принимает решение о возбуждении дела при наличии достаточных данных о событии правонарушения, и совсем не обязательно для этого устанавливать все признаки состава. Соответственно, после возбуждения дела производство в ряде случаев может быть и прекращено.

Если данных о событии административного правонарушения недостаточно, уполномоченное должностное лицо принимает решение об отказе в возбуждении дела. В каждой конкретной ситуации решение должностным лицом принимается по своему внутреннему убеждению, т.е. исходя из своей собственной оценки всех первичных материалов.

Рамками ст. 28.3 КоАП РФ законодатель ограничил круг лиц, имеющих право принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

С учетом изложенного можно прийти к выводу, что процессуальное решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается уполномоченным ст. 28.3 КоАП РФ должностным лицом при установлении события административного правонарушения.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть процессуально оформлено. Вовне оно выступает в качестве правоприменительного акта.

В действующем законодательстве РФ в настоящее время отсутствуют как общее понятие правового акта, так и понятие административно-правового акта.

В юридической литературе под административным актом (правовым актом управления) понимают правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке согласно установленной процедуре для достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций[9] .

Процессуальный акт возбуждения дела об административном правонарушении по своему юридическому содержанию, на наш взгляд, представляет собой индивидуальный правовой акт, поскольку соответствует всем его признакам.

В науке административного права признано, что индивидуальный акт управления есть односторонне властное волевое решение компетентного административного органа, выраженное в установленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административного права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица с целью установления, изменения, прекращения или подтверждения его прав (правового статуса) и (или) обязанностей[10] . Данный процессуальный акт, в отличие от нормативного, носит ярко выраженный правоприменительный характер, поскольку не содержит норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения, а определяет, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц. По своему содержанию индивидуальные правовые акты - это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, носящее разовый характер применения и обращенное к конкретному адресату.

Полагаем, что решение о возбуждении дела об административном правонарушении в качестве процессуального акта представляет собой имеющий юридическое значение документ, оформляющий волеизъявление должностных лиц государственных органов начать производство по делу об административном правонарушении.

Часть 4 ст. 28.1 КоАП РФ содержит перечень официальных письменных документов, констатирующих факт (являющихся объективным выражением факта) возбуждения дела об административном правонарушении. Данные процессуальные акты-документы имеют значение юридического факта[11] , с которого начинается производство по делу об административном правонарушении. Именно с момента составления официального процессуального документа, указанного в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, возможны появление таких процессуальных фигур, как свидетель, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, понятые, а также проведение отдельных процессуальных действий, например ареста имущества.

1.2 Поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении

Возбуждение дела об административном правонарушении является первоначальной стадией производства по делу, имеющей решающее значение в определении события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся к этому событию, определении подведомственности (подсудности) рассмотрения дела.

Ст. 28.1 КоАП РФ установлен исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, в соответствии с которым производство по делу может быть начато при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, а также материалов, содержащих такие данные, обоснованных сообщений и заявлений физических и юридических лиц, средств массовой информации. По делам об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве административного наказания дисквалификацию, в п. 3 ч. 1 данной статьи определены специальные субъекты, от которых могут быть приняты имеющие значение для возбуждения дела сообщения.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1.непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2.поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3.сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

4.фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки;

5.подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.