Реферат: А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ.

© Издательство Уральской государственной юриди­ческой академии, 1999

Глава 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

§ 1. Законность и прокурорский надзор в правовом государстве

В условиях изменений, происходящих во всех сферах жизни нашего общества, и перехода к рыночным отношениям в стране четко определился курс на формирование правового государства. Это отражено в ст. 1 Конституции РФ, прямо указывающей, что Россия — демократическое федеративное правовое государ­ство с республиканской формой правления.

Правовым считается прежде всего в высшей степени циви­лизованное, подлинно демократическое государство, где при­знается равенство всех граждан независимо от возраста, пола, имущественного положения, расовой или национальной при­надлежности, вероисповедания, идеологических убеждений. Все граждане наделяются широкими правами и свободами, позво­ляющими активно участвовать в любых сферах общественных отношений, а также несут определенные обязанности по обес­печению надлежащей организованности общества.

В правовом государстве власть принадлежит народу. Это зна­чит, что: а) законодательные и основные исполнительные орга­ны создаются путем прямых выборов на основе всеобщего, рав­ного избирательного права при тайном голосовании и осуществляют свои функции под контролем избирателей; б) гласность является одним из важнейших принципов государственной де­ятельности; в) народ непосредственно путем референдумов мо­жет принимать законы (именно так была принята ныне дей­ствующая Конституция РФ — Основной Закон нашей страны).

Специфический признак правового государства — наличие в нем законов, отражающих потребности прогрессивного развития общества. Будучи глубоко демократическими, они призва­ны всемерно способствовать повышению производительности труда, созданию материальных и духовных ценностей в целях более полного удовлетворения потребностей населения. Тяже­лый кризис, в котором оказалась наша экономика, может быть преодолен, если в законодательстве будет последовательно про­водиться курс на повышение экономической заинтересованно­сти граждан в результатах своего труда и их ответственности за исполнение обязанностей.

Вместе с тем само по себе принятие надлежащих норматив­ных актов не решает всех сложнейших проблем обновления об­щества. Содержащиеся в них правовые установления надлежит последовательно претворять в жизнь, в регулируемые ими общественные отношения. В правовом государстве законы, подза­конные акты должны быть реальными, а нарушения законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни соверша­лись, от кого бы ни исходили, — нетерпимыми, а потому с ними необходимо вести настойчивую решительную борьбу. Закон­ность, т. е. строгое и точное исполнение правовых предписа­ний, — главнейший организующий фактор стабилизации обще­ства. Обязанность строгого и точного исполнения законов, под­законных актов приобретает всеобщий характер. Ее несут все без исключения государственные органы, общественные органи­зации, предприятия, учреждения, должностные лица, граждане. Строгое соблюдение законности — наиболее существенный и ха­рактерный признак правового государства.

Переход к рыночным отношениям не означает ослабления роли государства в руководстве обществом. В известном смыс­ле она усиливается, заключаясь не только в издании законов, подзаконных актов, но и в обеспечении строгого и точного их исполнения. Это гарантия реальности проводимых в нашем обществе реформ. Более того, в реальности законов выражается и реальность государственной власти. Если первые не будут исполняться, власть утратит свою роль в руководстве общест­вом, станет номинальной, беспомощной. Стихийные процессы, происходящие в обществе, окажутся неуправляемыми, грозящи­ми тяжкими последствиями для экономики, а следовательно, и для материального благополучия граждан.

Законность нуждается в постоянной охране. И одним из действенных способов ее обеспечения является эффективный прокурорский надзор. С возрастанием роли законности возрас­тает и роль прокурорского надзора в ее всемерном укреплении. Они неразрывно связаны между собой и служат непременными атрибутами правового государства, которое может сформироваться лишь при условии строгого соблюдения законности и наличии действенного прокурорского надзора за ее обеспече­нием.

Вместе с тем в последнее время четко определилась тенден­ция к принижению роли прокурорского надзора и даже полно­му ее отрицанию. В одном из проектов новой Конституции РФ предусматривалось выполнение прокурором только одной функции: поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве (п. 4 ст. 115)[1] . Причем поддержание обвинения понимается не как осуществление надзора за соблюдением закон­ности, а как процессуальная деятельность, направленная на изобличение подсудимого в совершении преступления и доказывание необходимости его наказания. Прокуратура в данном свете предстает только как орган уголовного преследования. В дейст­вующей Конституции вообще не определяется назначение прокуратуры, не указано, какие функции она должна выполнять. И ст. 129 гл. 7 «Судебная власть» регламентируется лишь поря­док назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъ­ектов РФ и других прокуроров, без конкретизации их полно­мочий. Отмечается лишь, что они определяются федеральным законом.

Если считать прокуратуру составной частью судебной систе­мы, то ее роль заключается в участии прокуроров в рассмотре­нии судами уголовных и гражданских дел. Более того, есть мне­ние, что надзор за исполнением законов себя изжил и в нем нет необходимости[2] .

Безусловно, утверждение рыночных отношений возможно при предоставлении широких свобод предпринимателям, по­вышении самостоятельности различных предприятий, организа­ций, органов государственной власти, местного самоуправления при выполнении возложенных на них функций. Но свобода не должна превращаться в произвол. Все проводимые в нашем обществе реформы отражены в действующем законодательстве, надлежащее исполнение которого — обязательное условие существования правового государства. Предприниматели, акцио­нерные общества, концерны, фирмы, биржи и т. д. реализуют предоставляемые им свободы в мере, закрепленной законом. Выход за очерченные им пределы означает беззаконие, с которым необходимо вести решительную борьбу. Возможно, в буду­щем, когда стабилизируется обстановка и стране, прочно утвер­дятся рыночные отношения, роль прокурорского надзора суще­ственно изменится. Но в настоящее время, когда совершается значительное количество нарушений законности во всех сферах регулируемых правом отношений, активность органов прокура­туры не может быть ослаблена.

Осуществление прокурорского надзора не означает грубого вмешательства в сферу «частных» отношений, так как он вме­шивается в них в мере, регулируемой законодательством. Строго говоря, вторжение в производственную, хозяйственную и иные виды деятельности учреждений, предприятий, организаций, ор­ганов власти и управления исходит от законов, которыми определяются их полномочия, права и обязанности. Прокурату­ра же призвана обеспечивать их реальность. Вот почему прокурорский надзор должен быть усилен. Он страж законности, ее эффективная и надежная гарантия. Нельзя слепо копировать опыт зарубежных стран, в которых правовое положение проку­ратур иное. Необходимо исходить из реальной обстановки в нашей стране и использовать накопленный положительный опыт отечественных прокурорских органов, способствуя совер­шенствованию их деятельности. На переходном этапе нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзор­ными полномочиями[3] .

Возможно еще одно возражение против осуществления про­курорского надзора: предоставление большой самостоятельно­сти регионам в управлении экономикой, складывающимися в них отношениями. По Конституции субъекты федерации в пре­делах исключительной компетенции вправе принимать норма­тивные акты, противоречащие федеральным законам (п. 6 ст. 76). При таком условии может показаться, что прокурорский надзор за соблюдением законности субъектами РФ является посягательством на их самостоятельность. Но даже при расширении полномочий субъектов законность ими должна соблюдаться, поскольку последние входят в состав правового государства, обязательный признак которого — строгое и точное исполнение правовых предписаний. Законность должна быть единой, все­российской.

По Конституции все конституционные и федеральные зако­ны имеют прямое действие на всей территории РФ (п. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (п. 5 ст. 76). В соответствии с этим прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства должен осуществляться во всех республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, округах, городах феде­рального значения. Прокуратура должна представлять собой единую, централизованную систему органов, реализующих свои функции во всех административно-территориальных образова­ниях. Что же касается правовых актов, выносимых в пределах исключительной компетенции субъектов федерации, то они не должны существенно влиять на единство законности. Можно упразднить те или иные государственные органы, если они исчерпали свои возможности по выполнению возложенных на них функций, или при необходимости ограничить сферы их действия. Но прокуратура к таким органам не относится. Она проводит активную борьбу с различными нарушениями закон­ности, принимает действенные меры по восстановлению нару­шенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреж­дений, предприятий, организаций и самого государства, облада­ет высококвалифицированными кадрами и неисчерпанным потенциалом. Ликвидация прокуратуры или какое-либо ограниче­ние ее функций приведет к еще более стремительному росту преступности и других нарушений законности.

В сложившихся условиях возникают острые конфликты меж­ду центральными органами власти и регионами, проявляются сепаратизм, местничество. Законодательными и исполнительны­ми органами субъектов федерации часто принимаются норматив­ные акты, противоречащие общероссийскому законодательству[4] . Это угрожает целостности Российского государства, ведет к ухудшению экономического положения населения. В борьбе с подобными негативными явлениями важная роль принадле­жит именно прокуратуре, чьи органы выявляют различные незаконные акты и принимают меры по их отмене или измене­нию. Обеспечение единства законности — одно из главнейших условий сохранения целостности Российского государства.

Согласно п. 2 ст. 21 ныне действующего Закона о прокурату­ре Российской Федерации ораны прокуратуры при осуществле­нии надзора за исполнением законов не подменяют иные госу­дарственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять — значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. В обязанность же прокура­туры входит всеобъемлющий контроль за деятельностью различных органов, учреждений, предприятий, организаций, кото­рый включает наряду с обнаружением нарушений законности их предупреждение и устранение.

В нашем государстве существует несколько форм контроля: президентский, правительственный, ведомственный, специали­зированный, губернаторский. Например, и соответствии с п. 1 ст. 46 Устава Свердловской области губернатор обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целост­ность Свердловской области, законность и правопорядок[5] . Если формально трактовать данную установку с позиций Закона о прокуратуре, то прокуратура области не должна выполнять свои надзорные функции, поскольку губернатор обязан обеспе­чивать законность и правопорядок. Согласно ст. 31 Устава Законодательное Собрание Свердловской области принимает законы, вносит изменения, дополнения и осуществляет контроль за их исполнением[6] . Прокуратура же области, видимо, не должна надзирать за исполнением принятых им законов. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурор­ские органы, которые контролируют исполнение природоохран­ного законодательства. Далее. В нашем государстве контроль­ные функции за исполнением налогового законодательства выполняет налоговая инспекция, но наряду с нею надзор за исполнением этого законодательства осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры[7] . Делаются попытки создать подобные подразделения и в прокуратурах областей, краев, республик.

Прокурорский надзор за исполнением законов должен осу­ществляться самостоятельно, независимо от различных контро­лирующих органов, ибо главное его назначение — обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране.

В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Данное предписание ориентирует прокуроров на пассивность в борьбе с правонару­шениями, сведения о которых не поступили, но даже если и по­ступили, прокурор не всегда обязан проводить проверки, по­скольку меры по ним предписано принимать соответствующим контролирующим органам. Безусловно, прокурорский надзор за исполнением законов должно осуществляться целенаправленно и результативно. Проверки необходимы в органах, организаци­ях, допускающих нарушения законности. При этом прокурор не должен ожидать поступления необходимой информации, ему надлежит предоставить право требовать сведения о правонару­шениях от всех органов, располагающих ими. Кроме того, такая информация может быть получена из расследуемых или рассматриваемых судами уголовных и гражданских дел. Например, суд, рассмотрев несколько исков работников о взыскании зара­ботной платы с предприятия, удовлетворил их. Судебные реше­ния дают основания полагать, что ответчиком нарушается законодательство о труде. Таким образом, налицо повод для прове­дения прокурором проверки исполнения законов на данном предприятии.

Надзор за законностью правовых актов может осуществлять­ся по инициативе самой прокуратуры, без поступления каких-либо сведений о их незаконности. Конечно, необходимо прово­дить проверки по жалобам, иным сведениям о нарушении норм права, но главное — инициатива прокуроров по обеспечению законности правовых актов. Несоответствующие действующе­му законодательству правовые акты представляют опасность для государства, общества, граждан. Принятие одного незакон­ного правового акта может вызвать множество правонаруше­ний, посягательств на права и охраняемые законом интересы различных субъектов. Известен случай, когда правительство республики вынесло постановление, которым запрещалось при­нимать на работу иногородних граждан, в результате чего при наличии свободных рабочих мест тысячи людей оказались без работы и без средств к существованию. Пострадали и сами учреждения, предприятия, организации, которые из-за отсутст­вия работников не могли в полной мере выполнять возложенные на них функции. Прокурор республики должен был принять оперативные меры по отмене указанного постановле­ния, не дожидаясь поступления жалоб или какой-либо иной информации о его незаконности.

Повышенную социальную опасность могут представлять и незаконные ненормативные акты органов власти, управления,в которых нередко содержатся неправомерные запреты и распо­ряжения, касающиеся конкретного гражданина, учреждения, предприятия или организации. Например, руководитель органа управления незаконно увольняет работника, лишив его возмож­ности получать заработную плату, от чего страдает и семья уво­ленного. В целях защиты прав и охраняемых законом интересов прокурор обязан по своей инициативе добиваться отмены или изменения незаконных распоряжений. В приказе Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполне­нием законов, соблюдением прав и свобод человека игражда­нина» от 22 мая 1996 г. №30 дана подобная установка. В нем предписано: «Надзор за законностью правовых актов, издавае­мых федеральными министерствами и ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуп­равления, военного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности» (п. 3)[8] .

В правовом государстве строгий режим законности должны соблюдать и органы местного самоуправления, от деятельности которых во многом зависит исполнение законодательства уч­реждениями, предприятиями, организациями, гражданами. Если будут законны издаваемые ими правовые акты, то правомерны­ми будут и действия субъектов по их исполнению.

Прокуратура не должна быть составной частью судебной системы, подчиненной Министерству юстицииРФ, Такое под­чинение уже было в дореволюционной и послереволюционнойРоссии. В соответствии со ст. 1 Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922г. государственная прокуратура учреж­далась в составе Народного комиссариата юстиции[9] , а народ­ный комиссар юстиции одновременно являлся прокурором республики (ст. 3). Имело место не подчинение прокуратуры Наркомату юстиции, а совмещение двух высших должностей одним должностным лицом. Такое совмещение означало, что народный комиссар юстиции, являясь одновременно прокурором республики, руководил судебными и прокурорскими орга­нами. Можно привести и другие примеры из истории России. В царствование Александра I генерал-прокурор был своеобраз­ным верховным визирем: ему подчинились и полиция, и юстиция, и финансы. Кроме того, он имел во всех департаментах подчиненных ему прокуроров, надзиравших за исполнением законов[10] . В связи с проводившейся во второй половине XIX в. судебной реформой произошли изменения и в правовом поло­жении прокуратуры. Генерал-прокурор утратил свои полномо­чия по управлению полицией и финансовыми органами, оста­ваясь министром юстиции. В системе прокуратуры появилось два вида прокурорских должностей. Первый — прокуроры, осу­ществляющие надзор за исполнением законов судами, а вто­рой — прокуроры, осуществляющие общий надзор. Генерал-прокурор надзирал за соблюдением законности в сенате, обер-прокуроры выполняли аналогичные функции в департаментах, губернские прокуроры соответственно наделялись полномочиями в отно­шении губернских органов власти и управления. В судебных палатах и окружных судах были учреждены специальные должности прокуроров, в обязанность которых входило обеспе­чение законности при отправлении правосудия по уголовным и гражданским делам, а при судах — должность следователя[11] . Соответственно и надзор за расследованием преступлений осуществлялся состоящими при судах прокурорами. Прокура­тура первых лет советской власти во многом копировала указанную прокурорскую систему, правда, делая упор на со­блюдение законности местными органами власти.

При определении правового положения прокуратуры в на­стоящее время нужно исходить из реально сложившейся в стра­не обстановки. Она характеризуется неупорядоченностью, неуре­гулированностью рыночных отношений, ростом преступности, постоянным увеличением числа правонарушений, причиняющих огромный материальный и моральный вред государству, обще­ству. При этих условиях прокурорский надзор призван стать эффективным и действенным способом борьбы с нарушениями законности, что несовместимо с выполнением каких-либо управ­ленческих функций. Прокуратура должна представлять собой систему органов, обособленную от Министерства юстиции, судов и т.д. С точки зрения теории разделения властей прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодатель­ной власти, поскольку его основная задача — обеспечение исполнения законов.

§ 2. Содержание прокурорского надзора, его характеристика

Прокурорский надзор — специфический вид государственной деятельности, характеризующийся единством и внутренней однородностью. Между тем идея единства прокурорского над­зора не нашла четкого выражения в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноябри 1995 г., где деятельность прокуроров подразделяется на два вида: надзорную и ненадзорную . Основанием для такого вывода служат наименования двух его разделов: третьего — «Прокурорский надзор» и четверто­го — «Участие прокурора в рассмотрении дел судами». Из этого следует, что участие прокурора и рассмотрении судами уголов­ных и гражданских дел не является деятельностью надзорной. Спрашивается, каковы же тогда ее природа и содержание? Исходя из своего назначения прокуратура не может выполнять иных функций, кроме надзорных. Если это так, то прокуроры вообще не должны участвовать и осуществлении правосудия.

Подобная неопределенность в известной мере обусловлена проводимой судебной реформой, суть которой заключается в по­вышении роди судов, обеспечении полной их независимости от каких-либо органов, организаций. Прокурорский надзор за ис­полнением законов в уголовном и гражданском судопроизвод­стве стал отвергаться потому, что он якобы представляет собой посягательство на самостоятельность судей. Е.А. Смоленцев утверждает: «При разбирательстве дела в суде никаким правом надзора за его деятельностью прокурор не может быть наделен»[12] . Аналогичное суждение высказано и В. Степанковым: «...суд — вершина пирамиды правовой системы. Прокурор только уча­стник процесса, пользующийся правом принесения протеста»[13] . Данная точка зрения и предопределила позицию законодателя, нашедшую выражение в Законе о прокуратуре РоссийскойФе­дерации.