Реферат: Бюрократия и власть
Новая система управления яялялась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.
Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.
Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.
Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособитьсяяот остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовалсяясредствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.
Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.) . Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.
Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.
3. Социально-экономический портрет бюрократии
И сегодня ответственность и самостоятельность различных политических, общественных и хозяйственных организаций оказались урезанными, поскольку право принимать решения перешло к руководителям, заседающим в комитетах и назначенным руководящим органом другой организации. Безусловно, законно и демократично, когда, например, в больнице не только врачи и администрация обладают правом принятия решений в случае возникновения конфликтных ситуаций; безусловно, разумно, когда городские власти и профсоюзы располагают возможностью осуществлять контроль (в Квебеке даже больные имеют в контролирующем органе своего представителя). Но когда конфликты между этими инстанциями приводят к тому, что дело не двигается с места, то налицо негативные стороны сложившейся практики.
Когда единственная партия контролирует одновременно, как в бывшем СССР, и руководящий орган какой-либо организации, и саму организацию, это приводит лишь к единообразию речей и душит плодотворную деятельность, поскольку решения принимаются в другом месте. В результате энергия людей расходуется на конкурентную борьбу внутри партии за продвижение по служебной лестнице, что является единственным реальным стимулом. Произошло определенное смещение понятий: ответственность того или иного руководителя тем меньше, чем дальше он находится от центра, принимающего решения. Но возможен и обратный вариант, когда оторванный от центра орган под давлением снизу (скажем, своих избирателей) начинает действовать, если можно так выразиться, вопреки самому себе. Такая ситуация уже наблюдается в некоторых Советах и на отдельных предприятиях. Этот процесс будет углубляться с ростом конкуренции в результате проведения реальных выборов и создания альтернативных ассоциаций и групп.
Сегодня охотно вспоминают о том, что еще в 1920 году Ленин и Троцкий клеймили советскую бюрократию, забывая о двух существенных моментах. Во-первых, они сами способствовали укреплению ее позиций, поставив под контроль партии деятельность всех советских учреждений, объявив другие партии вне закона, а затем подчинив партии и государство. Во-вторых, революция породила новую категорию бюрократов, так называемых аппаратчиков, выходцев из народа, лишь недавно перебравшихся в город; они вытеснили бюрократов и спецов старого режима, менее склонных работать на благо социальной революции. Вполне естественно, что новые аппаратчики служили режиму верой и правдой, поскольку были ему обязаны всем: социальным положением, ответственными постами, новыми источниками доходов и т. д., - но при этом они, как правило, обладали необходимыми знаниями. По-видимому, сегодня, в 90-е годы, мы являемся свидетелями важных преобразований. Осуществляется освобождение администрации от засилия аппаратчиков; и это труд, который взяло на себя более образованное, а потому и более открытое, более демократичное поколение, которое, однако, остается скованным системой, где большинство граждан являются одновременно и гражданами и бюрократами.
Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно. Сегодня путь географического разукрупнения и децентрализации является наиболее действенным. Конкретный опыт Запада (в частности, закон Деффера во Франции) открывает на этом пути широкие перспективы.
Действительная тайна бюрократии заключена в том, что она является собственнической корпорацией.
Мы долго держались мнения, будто бюрократия нами только управляет, но делает это плохо, неэффективно. Фактически же она нас - всех живущих в обществе и занятых какой-либо деятельностью - присваивает и делает это по-своему хорошо, мастерски, даже виртуозно. Образ бюрократа ассоциировался у нас с некой казенной маской, под которой лениво шевелится обрюзгшее человеческое существо, ко всему равнодушное, готовое утопить в беспросветной казуистике любое живое начинание. Да, такая маска у него есть, таким он часто является нам, но, в сущности, он - ловкий, изворотливый, умелый предприниматель, энергично занятый своим бизнесом с помощью особых средств и во имя особого рода «прибыли».
Как известно, общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия.
Известно - нельзя жить в обществе и быть от него свободным. Находясь на работе или дома, в дороге на работу и обратно, просто переходя улицу, заняв очередь в магазине, у билетной кассы на вокзале, ожидая автобуса, зайдя в обувную мастерскую, сидя на собрании, танцуя в клубе, возможно, даже ужиная в ресторане, стараясь попасть в гостиницу во время командировки или вольной поездки, обратясь к врачу или, не дай бог, лежа в больнице и т.п.- повсюду мы так или иначе замечали, что всегда и везде, за редким исключением, способным осчастливить, нас кто-то употреблял в каких-то своих целях, каждый раз что-то соображая про себя. И только в этой узкой связи, лишь в качестве частично используемых объектов неких посторонних интересов, а вовсе не сами по себе мы заслуживали некоторого попутного внимания.
Итак, каким путем и что же именно присваивает бюрократия, в чем выражаются ее доходы?
Бюрократия складывается на поприще управления и поэтому возделывает это специфическое нематериальное «поле». В соответствии с природой управления объектом присвоения тут выступают не вещи или люди как таковые, а сами бесчисленные соединения между ними, абсолютно необходимые для того, чтобы шла жизнь. В бюрократическую собственность, таким образом, попадает вся общественная связь, которую аппарат способен охватить. Сообщество бюрократов захватывает не натуральные продукты какого-нибудь специализированного труда как таковые, а функцию распоряжения ими, их монопольного распределения между людьми, то есть условия и возможность их фактического использования. Можно сказать, что бюрократия овладевает функциональным смыслом общественного продукта (тем, для чего он вообще существует) и доступом к нему человека. Она овладевает также средствами общения между самими людьми, например производителями и потребителями. Объектом корпоративной собственности бюрократии становится сам общественный процесс, сюда же попадают главные уровни и функции человеческой деятельности, отчужденные у большинства народа с помощью распорядительной власти, сумевшей уйти из-под демократического контроля.
Прежде чем суметь присвоить общественный процесс, надо иметь в своем распоряжении средство такого присвоения. Средство возникло давно, это - государство и его исполнительный аппарат, населенный целой армией чиновников. В последнее время мы часто обращаемся к характеристикам бюрократии, данным Марксом еще в молодые годы. Среди определений, которые можно найти у этого автора, есть одно очень важное: «Бюрократия имеет в своем обладании государство, спиритуалистическую сущность общества: это есть ее частная собственность». (Термин «спиритуалистическая» от латинского «духовный» и здесь, видимо, означает «не материальная», то есть «не вещественная».) Чиновник, монопольно владеющий государственной структурой и ее властными функциями, становится бюрократом-собственником. Именно он раздувает роль государства в обществе до чудовищных масштабов, преследует демократические институты, доводя дело до «огосударствления» всего социума и расширяя таким путем размеры своего владения.
При «огосударствлении» не государство входит в общество, а общество как бы вбирается, ассимилируется государством. Государственный аппарат управления стремится охватить и плотно облечь все подробности общественных процессов по схеме: «государство на каждому шагу». Например, контролируя все шаги экономики, бюрократический аппарат «сверху», приказным порядком до сих пор определял: кому, что и когда производить; кому, что и по какой цене поставлять; кому, сколько и за что платить, вплоть до каждой операции труда; сколько кому выделить средств и сколько забрать; какую технику и технологию в каждом случае применить и т. д. и т. п. Поскольку в большом народном хозяйстве миллионы операций и миллиарды взаимосвязей,- разве все учтешь и перечислишь! Но тысячерукий податель народу его же собственного достояния пытается. Скажем, каждому из 25 млн. изделий, производимых в стране, он произвольно назначает цену, по каждому определяет расход материалов и энергии. Им движет своеобразная жажда наживы - стремление путем всеприсутствия «снять» с каждого клочка общественной практики благоприятную информацию о своей роли во всех достижениях, сформировав такие свидетельства в показатели групповых и индивидуальных заслуг у руля управления. То же самое бюрократия проделывала и в сфере культуры, вторгаясь чуть ли не на каждую страницу литературных рукописей, в каждую сцену спектаклей, каждый кадр кинофильмов, требуя всякий раз своего дохода - воспевать ее успехи надо было и литературно, и живописно, и музыкально, и кинематографически. Не избежала этой рабской доли и наука, особенно гуманитарная.
Хотя существование бюрократизма отмечалось почти всеми мыслящими людьми, да и постоянно критически оценивалось "верховной" властью, оно исследовано весьма слабо. Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма.
Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по таким аспектам:
-это деформация сознания, наступающая под влиянием работы в аппарате управления, ведущая к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, "корпоративная" этика и психология;
-это низведение бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие "чиновники" творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми ("простыми" гражданами);
-это господство канцелярии, торжество формалистики, заседательство и бумаготворчество, превалирование буквы инструкции, приказа над сущностью дела.
Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой определенный социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.
Второй подход сформулирован Максом Вебером, который высказал положение о том, что "один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное по?