Реферат: Делегативная демократия

Таким образом, в деятельности современного сложного общества демократические политические институты обеспечивают важнейший уровень взаимодействия и концентрации, с одной стороны, структурных факторов, с другой - не только индивидуумов, но и различных групп; общество же организует свои многочисленные интересы и субъекты на этом уровне. Этот промежуточный, т.е. институциональный, уровень оказывает большое влияние на особенности организации общества, наделяя представительством одних участников политического процесса и отторгая других. Безусловно, за институционализацию платится большая цена - это не только отчуждение, но и повторяющийся кошмар бюрократизации и скуки. Однако иная альтернатива погружает общественно-политическую жизнь в колоссально тяжкую "дилемму заключенного".

Разумеется, это идеализированная типовая схема, но мне представляется полезным проанализировать в сопоставительном аспекте особенности ситуации, связанной с малочисленностью демократических институтов. Неинституционализированная демократия характеризуется редкостью и слабостью имеющихся институтов. Место, не занятое активно функционирующими институтами, занимают активно действующие силы - клановость и коррупция.

Характеристика делегативной демократии

Делегативные демократии основываются на предпосылке, что победа на президентских выборах дает победителю право управлять страной по своему усмотрению, при этом он ограничен лишь обстоятельствами существующих властных отношений и определенным Конституцией сроком пребывания у власти.

Президент рассматривается как воплощение нации, главный хранитель и знаток ее интересов. Политика его правительства может слабо напоминать его предвыборные обещания - разве президенту не переданы и полномочия управлять по своему разумению? Предполагается, что эта фигура отечески заботится о всей нации, а политической базой президента должно быть движение, которое преодолевает фракционность и мирит политические партии.

Как правило, в странах делегативной демократии кандидат в президенты заверяет, что он выше политических партий и групповых интересов. Разве может быть иначе для того, кто воплощает собой всю нацию? С этих позиций другие институты - суды и законодательная власть - лишь помеха, нагрузка к преимуществам, которые статус демократически избранного президента дает на внутренней и международной арене. Подотчетность таким институтам представляется одним препятствием к полноте осуществления власти, делегированной президенту.

Делегативная демократия не чужда демократической традиции. Она более демократична, но менее либеральна по сравнению с представительной демократией. ДД носит резко выраженный мажоритарный характер. Это заключается в том, что путем справедливых выборов она формирует большинство, которое позволяет кому-либо на несколько лет стать единственным воплощением и толкователем высших интересов нации. Нередко ДД использует такие методы, как дополнительные выборы, если первый тур выборов не обеспечивает явного большинства (7). Это большинство необходимо для того, чтобы поддерживать миф о легитимном делегировании. Наряду с этим ДД характеризуется выраженным индивидуализмом, скорее по Гоббсу, чем по Локку: предполагается, что избиратели независимо от их партийной или групповой принадлежности голосуют за индивидуума, наиболее способного позаботиться о судьбах нации. Выборы в странах ДД связаны с большими эмоциями и высокими ставками: кандидаты борются за возможность управлять страной практически безо всяких ограничений кроме тех, что вытекают из оголенных, неинституционализированных властных отношений. После выборов избирателям надлежит стать пассивными, но полными одобрения наблюдателями действий президента.

Крайний индивидуализм при формировании исполнительной власти хорошо уживается с органицизмом Левиафана. Нация и ее "подлинное" воплощение - президент и его "движение" - рассматриваются как живые организмы (8). Лидер должен исцелять нацию, объединяя ее разрозненные части в гармоническое целое. Поскольку плоть политики недужна, а раздающиеся голоса лишь свидетельствуют об этом недуге, делегирование предусматривает право (и обязанность) давать горькие лекарства, которые восстановят здоровье нации. С этой точки зрения, только голова тела все знает: президент и самые доверенные его советники - альфа и омега политики. Определенные проблемы нации могут быть решены только с использованием высокотехнологичных критериев. Техницизм, особенно в экономической политике, нуждается в защите его президентом от многостороннего противодействия общества. В то же время "очевидно", что любое противодействие - со стороны конгресса, политических партий, групп интересов, уличной толпы - необходимо игнорировать. Правда, эти органистические представления слабо увязываются с сухими аргументами технократов, и тогда мифу делегирования приходит конец: президент изолирует себя от большинства политических институтов и организованных интересов и в одиночку несет ответственность как за успешность, так и за провалы "своей" политики.

Эта парадоксальная смесь органицизма и технологических концепций присутствовала в последних бюрократически-авторитарных режимах. Терминология (но не органистическая метафорика) была другой, но эти же концепции были характерны и для коммунистических режимов. Однако есть важные различия между этими режимами и делегативными демократиями. В странах ДД партии, конгресс и пресса в целом свободно выступают с критикой. Иногда суды, которые исполнительная власть пренебрежительно именует "легалистическими, формалистскими резонерами", ставят барьеры перед неконституционной политикой. Объединения рабочих и капиталистов выступают с громкими протестами. Партия или коалиция, приведшая президента к победе, приходит в отчаяние от потери его популярности и отказывает в парламентской поддержке политике, которую тот им "подсунул." Это усугубляет политическую изоляцию президента, у него возникают трудности в формировании стабильной законодательной коалиции и проявляется склонность уходить от проблем, маневрировать или развращать конгресс и другие институты.

Здесь уместно более подробно остановиться на отличиях представительной демократии от делегативной. Представительство объективно включает элемент делегирования: через определенную процедуру коллектив уполномочивает индивидуума выступать от своего имени и в конечном счете подчинять коллектив решениям представителя. Следовательно, представительство и делегирование не являются полярными противоположностями. Не всегда легко провести четкую грань между типом демократии, организованной вокруг "представительного делегирования", и типом, при котором делегативный элемент преобладает над представительным.

Представительство влечет за собой подотчетность: так или иначе представителей рассматривают как несущих ответственность за деятельность, которую они осуществляют от имени других. В условиях институционализированной демократии подотчетность реализуется не только по вертикали - перед избирателями, но и по горизонтали - в системе относительно автономных властей (других институтов), которая может поставить вопрос о ненадлежащем исполнении долга данным должностным лицом и даже наказать его. Представительство и подотчетность создают дополнительное, республиканское измерение демократии: наличие и тщательное поддержание границы между общественными и частными интересами находящихся у власти. Вертикальная подотчетность наряду с правом образовывать партии и воздействовать на общественное мнение существует как в представительных, так и в делегативных демократиях. Однако горизонтальная подотчетность, характерная для представительной демократии, крайне слаба или отсутствует в делегативной демократии. Кроме того, институты, обеспечивающие подотчетность по горизонтали, рассматриваются делегативными президентами как лишнее препятствие на пути их "миссии", поэтому они всемерно блокируют развитие таких институтов.

Необходимо подчеркнуть: важны не только нравственные ценности и убеждения должностных лиц (как избираемых, так и не избираемых), важна и их включенность в систему институционализированных властных отношений. Принимая во внимание возможность наказания этой системой за неправомерные действия, рациональные агенты просчитывают возможную цену таких действий. Разумеется, деятельность этой системы взаимной ответственности повсеместно оставляет желать много лучшего. Тем не менее очевидно, что сила определенных кодексов поведения в значительно большей степени формирует поведение соответствующих агентов в системах представительной демократии по сравнению с делегативными демократиями. Важность институтов наиболее отчетливо иллюстрируется сравнением сильных институтов со слабыми или с системами, лишенными их.

Поскольку политика осуществляется несколькими относительно автономными властями, процесс принятия решений в представительных демократиях имеет тенденцию к медленным темпам и постепенности, а иногда и к тупиковым ситуациям. Однако в силу этой же причины политический процесс, как правило, застрахован от грубых ошибок; кроме того, велика вероятность практического осуществления политических решений. Более того, ответственность за допущенные ошибки распределяется между многими. Как уже было отмечено, система делегативной демократии имеет низкую степень институционализации и в лучшем случае остается безразличной к ее укреплению. ДД дает президенту очевидное преимущество практически полной неподотчетности по горизонтали. Безусловной положительной стороной ДД является возможность быстрых политических решений, однако ценой большей вероятности ошибок, рискованных методов проведения их в жизнь и концентрации ответственности за результат на президенте. В связи с этим не вызывают удивления резкие колебания популярности президентов в странах ДД - от роли посланных Богом спасителей к положению поверженных богов.

По тем или иным причинам - таким, как культура, традиция, исторически сложившаяся структура познания, - плебисцитарные тенденции прослеживались в большинстве латиноамериканских стран (как, впрочем, и во многих посткоммунистических государствах) задолго до проявления социально-экономического кризиса. Делегативный тип правления анализировался в исследованиях авторитаризма под названиями бонапартизм, цезаризм, каудилизм, популизм и т.д. Его следует рассматривать еще и как своеобразный тип демократии, который любопытным образом имеет как сходство с указанными авторитарными формами, так и отличие от них. Однако даже если ДД и принадлежит к демократиям, тенденция к созданию и укреплению демократических политических институтов более чем невелика при делегативной демократии.

Параллели с прошлым

Мощная волна демократизации, предшествующая современной, прошла после второй мировой войны. Она исходила от союзных держав и прошла по поверженной Германии, Италии, Японии и отчасти Австрии. Возникшие в результате этого условия резко отличались от условий, наблюдаемых в настоящее время в Латинской Америке и в посткоммунистических государствах: 1) после военной разрухи экономические ожидания людей были значительно более умеренными; 2) осуществлялись массовые вливания капитала, в основном по плану Маршалла, хотя Германии только аннулировали иностранный долг; 3) в результате этого и благодаря росту мировой экономики бывшие государства оси Берлин - Рим вскоре достигли быстрых темпов экономического развития. Перечень таких факторов можно продолжить, и все они в большой мере способствовали укреплению демократии в этих странах. Эти же факторы способствовали политической стабилизации и образованию устойчивых коалиций общественных сил: смена правящей партии Германии произошла только через 27 лет, а доминирующие партии в Италии и Японии удерживались у власти около полстолетия.

С другой стороны, в переходные 70-е и 80-е годы, событийный фон которых намного неоднородней, победа на первых выборах после падения авторитарного режима оказывалась гарантией того, что победившая партия потерпит поражение или совсем исчезнет на следующих выборах. Это произошло в Испании, Португалии, Греции, Аргентине, Бразилии, Боливии, Эквадоре, Перу, Уругвае, Корее, на Филиппинах. Однако эта закономерность отмечалась на фоне значительных различий в успешности социально-экономической деятельности новых правительств. Большинство из этих стран унаследовало серьезные социально-экономические проблемы от авторитарных режимов и испытало на себе тяготы всемирных экономических неурядиц 70-х и начала 80-х годов. Во всех этих странах социально-экономические проблемы в определенный момент достигали размеров кризиса, требуя решительных действий правительства. Однако при всей серьезности экономических проблем 70-х годов в Южной Европе, они представляются незначительными по сравнению с проблемами, преследующими латиноамериканские страны (частичным исключением служит Чили) и новые посткоммунистические демократии. Составными этого кризиса являются высокая инфляция, экономический застой, тяжелый финансовый кризис государства, громадный иностранный и внутренний долг, углубление неравенства, резкое ухудшение политики социального обеспечения.

Однако и в данном случае есть глубокие различия между латиноамериканскими государствами. Во время выборов первого демократического правительства президента Сангинетти (Sanguinetti), экономика Уругвая находилась во вполне благополучном состоянии: годовой уровень инфляции снизился с трехзначной цифры до двухзначной, валовой национальный продукт, инвестиции и реальная зарплата постепенно росли. Правительство проводило постепенную экономическую политику, как правило, согласованную с конгрессом и различными интересами общества. Чили во время правления президента Эйлвина (Aylwin) продвигалась тем же путем. Однако Аргентина, Бразилия и Перу избрали более радикальные и удивительные "пакеты" мер экономической стабилизации: план Аустраля (Austral) в Аргентине, план Крузадо (Cruzado) в Бразилии и план Инти (Inti) в Перу. Аналогичная программа стабилизации была принята в Боливии в 80-х годах. Она более соответствовала рекомендациям международных финансовых организаций по сравнению с вышеупомянутыми, и пользовалась одобрением, так как позволяла успешно сдерживать инфляцию, но валовой национальный продукт и инвестиции оставались в жалком состоянии. Кроме того, нельзя назвать демократией жестокость, с которой подавлялись протесты рабочих против этой политики.

Все эти "пакеты" были катастрофой. Они не дали решить ни одну из унаследованных обществом проблем - и трудно назвать проблему, которую бы они не усугубили. В любом случае очевидно, что опыт этих провалов стимулировал решимость демократических лидеров Чили свернуть с этого катастрофического пути. В связи с этим особенно нагляден пример Уругвая - страны, унаследовавшей от авторитарного режима такую же ситуацию, как Аргентина и Бразилия. По каким причинам правительство Уругвая не приняло собственную программу стабилизации, особенно во время эйфории после реализации первых этапов планов Аустраля и Крузадо? Может быть, президент Сангинетти был прозорливей и информированней президентов Аргентины, Бразилии и Перу? Едва ли.

Различие заключается в том, что Уругвай - страна редемократизации, где конгресс начал эффективно действовать немедленно после восстановления демократии. При наличии хорошо институционализированной законодательной власти, ряда конституционных ограничений и исторически сложившейся практики президенту Уругвая не сошло бы с рук введение резко радикальной программы стабилизации. В Уругвае президент должен провести через конгресс решение, характерное для упомянутых программ. Кроме того, процесс утверждения в конгрессе включает переговоры не только с партиями и законодателями, но и с различными группами интересов. Таким образом, экономическая политика правительства была "обречена" на постепенность и ограничена скромными целями, в частности достижением неплохого состояния экономики, наблюдаемого сегодня в этой стране. Пример Уругвая, а в последнее время и Чили позволяет понять разницу между наличием и отсутствием системы институционализированной власти, которая укрепляет ткань осуществляемого экономического процесса.

Цикл кризиса

Теперь я остановлюсь на странах делегативной демократии Южной Америки - Аргентине, Бразилии и Перу. Нет нужды описывать глубину кризиса, унаследованного этими странами от их авторитарных режимов. Подобный кризис создает сильное ощущение экстремальной ситуации и благодатную почву для реализации делегативных тенденций. Неопытное правительство сталкивается с нагромождением проблем и требований, и вынужденно опирается в своих действиях на бюрократию (часто нелояльную). Президентов избирают под обещания, что они - сильные, мужественные, стоящие над партиями и интересами - спасут страну. Их правительства - "правительства спасителей." В силу этого формируется "магический" стиль политики: делегативный "мандат", полученный, как считается, от большинства, сильная политическая воля и знание техники процесса рассматриваются как достаточные условия для выполнения спасительной миссии, при этом "пакеты" - естественное приложение к политике.

Чем больше затягивается и углубляется кризис и тает уверенность в способности правительства разрешить его, тем больше оснований возникает для всех и каждого действовать: 1) резко разобщенно, особенно в отношениях с государственными органами, которые, возможно, облегчат следствия кризиса для определенной группы или сектора; 2) с учетом предельно короткой перспективы; 3) с убежденностью, что так будут действовать все. Кратко говоря, идет всеобщая борьба за небольшое кратковременное преимущество. Эта "дилемма заключенного" - прямая противоположность условиям, создающим благоприятную среду для сильных демократических институтов и рационального решения актуальных национальных проблем.

После краха былых надежд и провала первых программ возникает всеобщее циничное настроение в отношении политики, политиков и правительства. Правительства, желающие сохранить некоторую популярность, должны как контролировать инфляцию, так и проводить социальную политику, таким образом демонстрируя, что, несмотря на свою неспособность быстро справиться с большинством проблем, правительство заботится о бедных и (что более важно в политическом отношении) недавно обедневших слоях среднего класса). При всей минимальности этих достижений, значимость их оценивается весьма высоко. Эти две цели трудно привести в гармонию, особенно в близкой перспективе, а для подобных плохо стоящих на ногах правительств значение имеет только близкая перспектива.

Правительства любят постоянную всеобщую поддержку, политики любят, чтобы их переизбирали. Только в том случае, если бы описанные проблемы были разрешимы за короткий срок пребывания президента у власти, победа на президентских выборах превращалась бы в триумф, а не в проклятье. Как выигрывают на выборах и как после избрания управляют страной в описанной ситуации? Вполне очевидным образом - губительным для общественного доверия как условия укрепления демократии: во время избирательной кампании говорят одно, после избрания поступают по-другому. Институционализированные демократии, конечно, защищены от этого трюка, однако его следствия серьезней, если институты слабы и немногочисленны в стране и ее поразил социально-экономический кризис. Президенты победили на выборах в Аргентине, Боливии, Эквадоре и Перу, дав обещание проводить экспансионистскую экономическую политику и посулив многие другие блага, однако ввели жесткие программы стабилизации немедленно либо вскоре после вступления в должность. Каковы бы ни были достоинства такой политики для данной страны в данное время, ее внезапность отнюдь не укрепляет доверие общества; особенно если непосредственным и наиболее зримым результатом стало дальнейшее падение жизненного уровня населения.

Наряду с этим практически полное исключение партий и конгресса из процесса принятия столь важных решений таит в себе грозные последствия. Во-первых, когда исполнительная власть неизбежно испытает нужду в законодательной поддержке, она столкнется с ожесточенным конгрессом, не чувствующим ответственности за политику, от которой его отстраняли. Во-вторых, произойдет ослабление роли конгресса в результате его собственной агрессивности и высокомерия в сочетании с исходящими от исполнительной власти публичными обвинениями в медлительности и "безответственности". В-третьих, эта вражда приведет к дальнейшему падению престижа всех партий и политиков, как убедительно свидетельствуют опросы общественного мнения в латино-американских и посткоммунистических государствах. Наконец, слабость институтов еще более усложняет приход к другому магическому решению после провала программ: заключению социально-экономического пакта.

От могущества к бессилию

Учитывая, что логика делегирования включает еще и пассивность исполнительной власти в укреплении судебного права, малочисленность эффективных и автономных институтов возлагает на президента бремя непосильной ответственности. Напомним: в стране делегативной демократии слабый кандидат побеждает на выборах, обещая спасти страну без особого ущерба для каждого из граждан, но вскоре ставит судьбу страны на кон, проводя политику, причиняющую значительный ущерб многим слоям населения.

В результате политика диктуется отчаянием: широкая популярность быстро сменяется общим негодованием. Возникает любопытное сочетание могущества и бессилия правительства. Могущество начинается с введения первых экономических программ, продолжаясь в виде волны решений, направленных на их реализацию - и, неизбежно, исправления их многочисленных издержек. Это особенно ярко характеризует антиинституциональную направленность ДД, закрепляя обычай резко выраженной персонализации и концентрации полномочий в руках исполнительной власти. Другая сторона монеты - крайняя слабость внедрения этих решений, как эффективных и долгодействующих устоев общественной жизни.

Как отмечалось выше, решения медленно принимаются в условиях институционализированной демократии. Но после принятия они выполняются довольно быстро. В противоположность этому при ДД мы наблюдаем лихорадку принятия решений (это явление в Латинской Америке называют "декретизмом"). Исполнение этих спешных односторонних указов исполнительной власти маловероятно, поскольку они задевают важные политически организованные интересы. В условиях тяжелого кризиса и растущего недовольства прибегают к новой серии решений, вероятность исполнения которых еще ниже, так как на разных уровнях общества уже имеется опыт противодействия предыдущим решениям. Наряду с этим, большинство политических, социальных и экономических субъектов могут заявлять о снятии с себя ответственности за способ принятия этих решений. Власть была делегирована президенту, и он поступал, сообразуясь только со своими представлениями о благе. По мере накопления провалов, страна оказывается в тупиковом положении, а ругаемый всеми президент преследует только цель продержаться до конца своего срока. Следующ