Реферат: Двухпалатная структура Федерального Собрания

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции РФ, вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководитель законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Практика лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, «должностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов». По словам Е.С. Строева, в то время занимавшего должность Председателя Совета Федерации, принятие в 1995 году нового порядка формирования Совета Федерации «.. явно грешило против некоторых общепризнанных принципов демократии: членами представительного органа становились по должности люди, не избранные на свои посты гражданами, а назначенные решением высшего должностного лица страны». Однако Строев также отмечал, что «..но за прошедшие годы <c принятия нового порядка формирования Совета Федерации и до 2000 г.> ситуация коренным образом изменилась: все руководители регионов как минимум один раз прошли через всенародные состязательные выборы. В результате состав Совета Федерации сменился более чем наполовину, и каждый его член получил свой мандат парламентария вместе с мандатом губернатора или регионального законодателя из рук народа».[3]

В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент РФ В.В. Путин внес новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», который был принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом РФ 5 августа 2000 г.

Еще раз хотелось бы отметить, что данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой – справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечен снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте РФ – Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное устройств, можно с известной долей уверенности предположить, что в Российской Федерации «..наиболее естественным был бы переход к формированию Совета Федерации путем прямых выборов ее членов от каждого субъекта Федерации всем населением региона»[4] .

Государственная Дума

Ст. 96 Конституции РФ устанавливает срок полномочий депутатов Государственной Думы в 4 года, что соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5 летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам – увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический «отчет» депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна.

Согласно Федеральному Закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории Российской Федерации и зарегистрированных в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", на общее число (225) одномандатных избирательных округов. 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Причем к распределению мандатов допускаются только списки кандидатов, за которые было отдано не менее 5% голосов избирателей, участвовавших в выборах.

Такая избирательная система называется смешанной, так как она соединяет два принципа избрания депутатов: Во-первых, принцип большинства (мажоритарности) для кандидатов, баллотирующихся по одномандатным избирательным округам, во-вторых, принцип пропорциональности, применяющийся для кандидатов, входящих в федеральные списки кандидатов.

До 1993 года депутаты всех представительных органов РФ избирались на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным избирательным округам.

Согласно Федеральному Закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва.

Конституция не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска. В соответствии с ч. 4 ст. 111, в случае, когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ, Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству РФ.

Полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы могут также быть прекращены досрочно в некоторых случаях, а именно: заявления о сложении своих полномочий; избрания депутатом или выборным должностным лицом законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления; назначения на иную государственную должность Российской Федерации; поступления на государственную или муниципальную службу; вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации; осуществления предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; утраты гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности либо о признании недееспособности; признания безвестно отсутствующими либо объявления умершими; призыва на военную службу с их согласия; смерти.

2. Отличия от двухпалатной структуры Верховного Совета РФ.

Согласно ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г., высшим органом государственной власти являлся Съезд народных депутатов Российской Федерации, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. К исключительному ведению Съезда народных депутатов относилось: принятие и изменение Конституции, определение внутренней и внешней политики, решение вопросов об изменении границ, утверждение перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития, формирование Верховного Совета, принятие законов и постановлений и т.д.

Согласно ст. 107, Верховный Совет являлся органом Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти Российской Федерации.

На Верховный Совет РФ Конституция возлагала избрание народных депутатов, Верховный Совет давал согласие на назначение на должность Председателя Совета Министров, избирал Верховный Суд, устанавливал доходы, поступавшие на образование государственного бюджета, принимал законы и постановления. Верховный Совет РФ мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет РФ состоял из двух равноправных палат – Совета Республики и Совета Национальностей, равных по численности.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы. Согласно статье 110 Конституции РСФСР, проекты законов, внесенные на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации, обсуждались палатами на их раздельных или совместных заседаниях. Закон РФ считался принятым, если в каждой из палат Верховного Совета РФ за него проголосовало большинство членов палаты. Согласно ст. 112, каждая палата Верховного Совета Российской Федерации была вправе рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета Российской Федерации, Конституция же 1993 г. закрепляет за каждой из палат Федерального Собрания раздельный перечень предметов ведения, таким образом, Верховный Совет фактически функционировал как однопалатный орган, т.к. большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами.

Рассмотрению прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие общее для всей республики значение, прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации.

Рассмотрению прежде всего в Совете Национальностей подлежали вопросы обеспечения национального равноправия интересов наций, народностей и национальных групп; государственного строительства и социально-экономического развития, совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего межнациональные отношения.

По вопросам своей компетенции каждая из палат принимала постановление, которое, при необходимости передавалось в другую палату и при одобрении ею приобретало силу постановления Верховного Совета Российской Федерации. В случае разногласия между Советом Республики и Советом Национальностей вопрос передавался на разрешение согласительной комиссии, образуемой палатами на паритетных началах, после чего вопрос вторично рассматривался Советом Республики и Советом Национальностей на совместном заседании. Если и в этом случае согласие не достигалось, вопрос переносился на рассмотрение Съезда народных депутатов Российской Федерации.[5]

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предложений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

3. Внутренняя организация палат и основные принципы их работы.

3.1 Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто, но палата вправе проводить и закрытые заседания. Совет Федерации избирает тайным голосованием из своего состава Председателя и Заместителя Председателя Совета Федерации. Кроме того, для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, создается такой постоянно действующий коллегиальный орган, как Совет Палаты.

Согласно ст. 101 Конституции РФ, ст. 13 Регламента, Совет Федерации образует комитеты и комиссии из числа членов палаты, являющиеся постоянно действующими органами палаты. Комитеты палаты по вопросам, относящимся к их ведению, осуществляют подготовку заключений по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, одобренным Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации; готовят предложения по нормативным правовым актам Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, а также модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ, и пр.; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов; организуют проведение парламентских слушаний; по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений Совета Федерации, принимаемых по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации, а также информируют членов Совета Федерации об их рассмотрении и исполнении; решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; рассматривают в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.

В составе Совета Федерации образуются следующие комитеты: Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно- правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики; Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;
Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.[6]

3.2 Внутренняя организация Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации