Реферат: Федерализм в современных условиях понятие и перспективы развития сравнительный анализ

Второй подвид — конфедерация — был общепри­знанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном уст­ройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значитель­ной степени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия ос­тальных — подобное право фиксируется при заключении изначаль­ного конституционного соглашения.

Третий подвид — федератизм — асимметричные взаи­моотношения между федерированным государством и более круп­ной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широ­кой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется «содружеством».

Четвертый подвид — ассоциированная государственность — сходен с описанным выше в той же степени, в ка­кой конфедерация сходна с федерацией. И в том и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государствен­ности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоот­ношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при каких-то специально оговорен­ных условиях. Подобного рода взаимоотношения установлены меж­ду Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами — с другой.[7]

Помимо уже названных существуют и другие — квазифедератив­ные — формы, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протектора­том Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония).

Каждая из данных форм или конкретных их вариаций предлагает свое собственное решение неких специфических проблем управле­ния, встающих в этом мире, но все они призваны найти пути, позво­ляющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства либо его со­ставляющих.

Говоря о федерализме современности можно отметить, что жизненно важным для идеи федерализма является наличие гражданского общества. Подтверждением может служить тот факт, что современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея гражданского общества не стала основополагающей для политиче­ской жизни Запада. Под гражданским обществом в данном случае понимается политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделе­но от другого. Область общественного ограничивает сферу распро­странения государства, и при этом имеется достаточное поле, где гла­венствует частная жизнь, легитимная по своему собственному праву и огражденная от необоснованного вмешательства государства.

В политической теории англоязычных стран отсутствует понятие государства как такового. Политически полновластный народ заключает договор о формировании политического сообщества или государства и посредством этого или дополнительного договора учреждает всевозможные правитель­ства и передает им столько власти, сколько считает нужным. Ни од­но правительство не является полностью суверенным, оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом, и потому возможно одновременное существование — ря­дом друг с другом — нескольких правительств сразу. Их компетен­ции могут частично совпадать, либо для каждого из них может быть выделен собственный сегмент властных полномочий в рамках обще­го целого, очерченных правительствами с наиболее широким полем охвата. Но в любом случае их взаимоотношения должны быть ор­ганизованы на основе надлежащих принципов соответствующей практики межправительственных отношений.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, нахо­дящихся под влиянием континентально-европейской политической мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что политически полновластный народ путем договора создает свое гра­жданское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально-европейское «государство» более отделимо по своей структуре от гражданского общества, нежели описанная выше всеобъемлющая политическая ассоциация, и более централизовано, чем простая со­вокупность правительств. Тем не менее его предназначение также за­ключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.[8]

В нынешние времена федерализм, строящийся на какой-то иной основе кроме территориальной, оказывается весь­ма недолговечным. Причина, вероятно, заключается в том, что добиться уста­новления устойчивого конституционального порядка возможно для территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить границы, без которых невозможно внутреннее разделение власти и долевое участие в ее отправлении.

Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная систе­ма должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством цен­трального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочетание раздель­ных структур с отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого федерализма, так и федерализма сотрудничества, позволяющего правительствам объединенными усилиями добиваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое правительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудниче­ство» окажется лишь прикрытием насилия со стороны центральной власти.

При системе, основанной на разделении властей, исполни­тельная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использова­ния коллегиальных органов, разве что для принятия технических ре­шений.[9]

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламентские, опираются на обстоятельные писаные конститу­ции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в кото­рых оговорены конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют в том же направлении).

Бытует представле­ние, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как пра­вило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объ­единения. Полиэтнические феде­рации несут с собой угрозу гражданской войны, разноэтнические конфедерации — лишь угрозу распада на составные части.

Этнический национализм — наиболее эгоцентричная форма на­ционализма; на его основе труднее всего возвести систему конституционализированного соучастия во власти. Теория федерализма предполагает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных полномочий, так и соучастие в их отправ­лении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, националь­ные мифы и т. п. На деле успешно функционирующими являются, как правило, те полиэтнические федеративные системы, в которых границы федерированных единиц не полностью совпадают с грани­цами этнических образований. С федерализмом согласуется лишь тот тип национализма, который формулируется через договор или со­гласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствую­щих конституционных документах, разграничивающих сферы, отво­димые федеративной системе, с одной стороны, и входящим в нее единицам — с другой.[10]

Г лава 2. Сравнительный анализ федеративных устройств (на примере США и России)

Многие исследователи отмечают, что типы федеративного устройства в данный момент времени следует отличать по принципам построения конкретного государства.

Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т. е. в виде каких-то установленных формулировок) ни в Конституции Российской Федерации, ни в Конституции Соединенных Штатов Америки. В этом отношении наблюдается сходство, хотя конституции упомянутых федераций разрабатывались и принимались в совершенно различных исторических условиях. Вместе с тем сам федерализм и в России, и в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности.

Н.А. Богданова, говоря о федерализме, справедливо замечает: Децентрализация власти – обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рассматриваемое понятие. Степень же децентрализации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание федеративных связей может настолько измениться, что возникнет потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие.[11] Но все же суть федерализма не сводится к механическому распределению предметов ведения между федеральным центром и региональными органами власти и выстраиванию отношений на базе такого разграничения предметов ведения и полномочий. Подлинный смысл федерализма заключается в том, что благодаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти и взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления.

Развитие федерализма и в России и в США показывает, что с течением времени требуется, как уже отмечалось, уточнение конкретного содержания этого социального явления, хотя принципы, заложенные в его основу, сохраняют свое значение, но также требуют обновленного толкования (широта содержания принципов, как и говорилось, предполагает периодическое его уточнение). В этом случае обычно говорят о «новом федерализме», чтобы отличить от того, что было до перестройки отношений.[12] Это в равной степени касается и России и США.

Оба государства многонациональны, характеризуются довольно пестрым этническим, религиозным составом населения. Однако этот фактор в разной степени проявился в строительстве федерализма России и США. В России национальный принцип занял ведущую роль в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. Применение двух принципов в основание выделения субъектов – национальный и территориальный – являются особенностями российского федерализма. В результате из 82 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 56 территориальных субъектов (9 краев + 45 областей + 2 города федерального значения).Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России.[13]

Сегодня ряд республик настаивает на этнической основе собственной государственности. Как правило, подчеркивается ведущая роль «титульного» этноса. Подобное видение является не только «заботой» о развитии этого этноса, но и, как правило, обоснованием завышенных претензий республик на обладание государственным суверенитетом – ведь, согласно этнической трактовке суверенитета, государственный статус могут иметь только те субъекты федерации, которые созданы по национальному принципу.[14] В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизина была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. Различия в подходе к национальному (этническому) фактору в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки проистекают из принципиально различных исторических судеб этих двух федераций. В России в федеративном строительстве участвовали все коренные народы, населявшие наше государство еще в период до провозглашения федерации.

Первая российская федеративная демократическая республика просуществовала недолго. 6 января 1918 г. декретом ВЦИК было распущено Учредительное собрание. Соответственно прекратила свое существование и учреждённая в 1917 г. федеративная республика. Построить федеративное по форме и авторитарное по существу Российское государство в экстремальных условиях гражданской войны и военной интервенции сумели большевики во главе с В.И. Лениным, которые использовали Советы в качестве органов большевистской власти. Однако Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, несмотря на свое название, на всём протяжении своего существования не была федерацией в полном смысле слова. Она, скорее, обладала признаками унитарного государственного образования, имеющего в своём составе автономии. [15]

На рубеже 80-90-х гг. XX в. дебаты вновь возобновились в ходе перестройки федеративных отношений. В конце концов Федеративный договор 1992 г. закрепил статус субъектов РФ за всеми административно-территориальными единицами, как имевшими национальную специфику, так и не имевшие таковой. Но, как бы то ни было, принцип формирования части субъектов РФ по национальному признаку сохраняется и в настоящее время, и отражение его мы видим в положениях Конституции России 1993 г.

В США все современное многонациональное (полиэтническое) население сложилось в результате добровольной или насильственной (негры-рабы) иммиграции. Коренное же население Америки – индейцы – участия в федеративном строительстве не принимали. Индейские племена рассматривались в течение длительного времени как иностранные образования, с ними заключались договоры, которые можно квалифицировать как квази-международные. Пришлое население перемешивалось, никаких исторических связей у него с той или иной территорией не было, поэтому никакой заинтересованности и практически никакой возможности создать этно-территориальные образования не было.

По-разному интерпретируются проблемы суверенитета в США и России. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. Наиболее полно суть данного подхода он выразил в одной из статей «Федералиста» : «У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть полностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично муниципальным законодательным органам.[16] По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти. И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других – исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы»[17] . В России некоторые положения Конституции 1993 можно было в течение некоторого времени трактовать таким образом, что республики (они названы государствами) обладают суверенитетом, пока Конституционный Суд не вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, а суверенитет сосредоточен исключительно в Федерации. Субъекты РФ имеют определённые признаки государства: осуществляют государственную власть, имеют определённые государственные полномочия, но их государственная власть не имеет признака, характерного для власти государства – суверенитета.[18] В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Федерация в современном мире рассматривается как союзное государство, т. е. государство, состоящее из государственных образований: в США, Бразилии, Мексике, Индии и др. субъекты федераций так и именуются «государства» - перевод слова «штаты», в Основном Законе ФРГ земли названы государствами. А раз в состав федераций входят государственные образования (государства), то они должны обладать и всеми признаками государства, в том числе и суверенитетом (определенный, хотя и ограниченный, суверенитет прямо признают конституции Мексики и Швейцарии за штатами и кантонами соответственно). В то же время и федерация в целом обладает суверенитетом.