Реферат: Федерализм
С самым пристальным вниманием следует отнестись к характеристике рассматриваемой проблемы, которую дает политолог В.Острем. В своем фундаментальном исследовании «Смысл американского федерализма», основываясь на анализе достигнутого высокого уровня развития федеративных отношений в США, он делает заключение: «Федерализм - не просто форма государственного управления, а это метод разрешения проблем, образ жизни».
Среди отечественных авторов наибольшей разработанностью и фундаментальностью выделяется подход к проблеме федерализма Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф.Болтенковой. По их мнению, «понятие принципа федерализма, на базе которого и должна строиться федерация», охватывает десять основополагающих «элементов», таких как «определение государственности как федеративной; ...самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; ... системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации…». И хотя подобный подход имеет полное право на существование, он не решает главной задачи - выработки достаточно краткого и вместе с тем емкого, обобщающего понимания проблемы федерализма.
Таким образом, как в зарубежных, так и в отечественных научных публикациях, несмотря на многочисленные попытки пока не удается обнаружить достаточно емкого и краткого терминологического определения современного федерализма.
В сложившейся ситуации в наиболее общем виде под федерализмом, с моей точки зрения, следует понимать сложную, многогранную совокупность отношений, которая возникает и развивается на основе и в рамках политически согласованных и четко юридически закрепленных федеративных государственных или международных структур. Преимущество данного понятия федерализма заключается в том, что оно в сжатой и максимально сконцентрированной по содержанию форме позволяет охватить во многом полярные (от политико-правовых до экономических, культурных, национальных и др.) аспекты федерализма как явления и философско-идеологической концепции развития общества, включая и процессы, происходящие в современной Российской Федерации.
Конституция как совокупность основополагающих законодательных актов, в правовом порядке регулирующих весь спектр взаимоотношений в обществе, играет важнейшую роль в жизни любого государства. Но ее значение многократно возрастает в странах с федеративной формой государственного устройства, так как в подавляющем большинстве случаев именно в Основном законе закрепляется исходная юридическая база разделения полномочий и функций между центром и субъектами федерации.
Современная мировая практика формирования политико-правовых основ федераций наглядно демонстрирует, что конституционные положения в своем обобщенном виде подразделяются на предметы ведения, относящиеся к сфере федеральных (центральных) органов власти, на полномочия, закрепленные за субъектами союзного государства и так называемые остаточные полномочия, не отнесенные четко и однозначно в тексте Основного закона к ведению того или иного уровня власти.
Подобное разделение позволяет достаточно четко соотнести целое с частным, наиболее общие вопросы, требующие совместных усилий от субъектов федераций, с их собственными историческими, социально-экономическими, национально-культурными и другого рода особенностями.
В настоящее время вопросы сохранения единства страны определяются теми положениями и составляют ядро той части федеральной конституции, которая регламентирует и содержит в общем сжатом или более пространном виде перечисление предметов ведения центральных органов власти. Это в равной мере характеризует конституционную практику как развитых, "устоявшихся" федераций (США, Австрии, Канады, Германии, Швейцарии, Австралии и др.), так и складывающихся заново или только формирующихся (Бельгия, Нигерия, ЮАР, Испания и др.). Это объясняется тем, что для любого федеративного государства проблема обеспечения всестороннего единства и целостности относится к кардинальным, первостепенным вопросам его существования. Но и здесь просматриваются отдельные нюансы и различия, что во многом связано с историческими условиями образования и формирования тех или иных государств. Если для федераций североамериканского континента (Канада, CША) и Австралии, сравнительно «недавно» возникших как государственные образования и расширявшихся в значительной степени за счет освоения необжитых пространств и новых территорий, в Конституциях вполне понятно наличие положений о возможности «формирования» центральными властями новых субъектов в рамках федераций. В Европе данная ситуация выглядит несколько иначе. Федеральные органы «обязаны» гарантировать неприкосновенность территориальных границ субъектов от внешних и внутренних посягательств, в то время как сами субъекты ответственны за обеспечение внутреннего порядка на своих землях. Изменение территориальных границ субъекта возможно лишь в исключительных случаях и, как правило, с законодательного одобрения «заинтересованных» субъектов, а также при согласии общефедеральной Палаты, представляющей интересы членов федерации.
В целом во всех Основных законах современных федераций их целостность и единство гарантируется уже простым перечнем того круга полномочий, который относится к ведению центрального уровня власти. В него входят формирование общефедеральных органов власти, судебных органов, обеспечение обороны, внешних связей, торговли и обмена, прямого и косвенного налогообложения, банковского дела, службы связи и т.д., то есть закрепляются все необходимые функции по созданию и закреплению гарантий надлежащего развития единого государственного организма.
В таких федерациях как Индия, Канада, Нигерия и ряде других дополнительные права по обеспечению целостности государства могут также вытекать и из совокупности остаточных полномочий, которые закрепляются в Основных законах этих государств за федеральным уровнем власти. Фундаментальные положения международного права (Устав ООН, Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и др.), провозгласившие приоритет прав и свобод личности, вместе с тем, базируются на необходимости соблюдения стабильности в существующей системе международных отношений и относят вопрос о единстве и целостности современного государства к его внутреннему законодательству.
Говоря о соблюдении территориальной целостности федеративного государства, имеются в виду, прежде всего незыблемость его границ и сохранение целостности общества, живущего на его территории. В частности, в конституциях некоторых государств прямо закреплено положение, в соответствии с которым их территория образуется из совокупности территорий субъектов федерации. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что сам факт конституционно определения территории государства представляет собой существенную гарантию его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо внесение поправок и корректив в текст самой конституции.
Другая важная гарантия обеспечения целостности федеративного образования заключается в том, что конституции сосредоточивают решение всех вопросов, касающихся защиты неприкосновенности и неделимости государства от посягательства со стороны внешних и внутренних недружественных сил, исключительно в руках федеральных властей. Следует особо отметить и тот факт, что важнейшей гарантией, обеспечивающей целостность федеративных государств, является и отсутствие в их конституциях специальных предписаний, которые предусматривали бы право субъектов федерации на свободный и односторонний выход из состава федерации.
Конституции некоторых федеративных государств, помимо того что в них определенные вопросы отнесены к исключительному ведению федерации, содержат специальные предписания, которые запрещают субъектам федерации какую-либо деятельность, относящуюся к этим вопросам. Подобный вид конституционного запрета несомненно представляет собой существенную гарантию сохранения территориальной целостности федеративного государства. Что касается конституционных гарантий целостности общества, проживающего на территории федеративного государства, то это прежде всего те из них, которые обеспечивают юридическое равенство граждан данного государства.
В этом отношении конституции зарубежных федеративных государств устанавливают в качестве гарантий, во-первых, институт единого гражданства для всего населения, обитающего на территории государства, во-вторых, равенство всех граждан перед законом и, в-третьих, определяют в качестве официального языка один из языков или несколько языков, которыми пользуется для общения население, живущее на территории страны.
Исключительно важной гарантией сохранения территориальной целостности государства представляется конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации. Основной закон ФРГ по тому же вопросу констатирует: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель».
Следует особо выделить предназначение целой совокупности конституционных гарантий, обеспечивающих целостность конституционной системы федеративного государства, направленных на преодоление несоответствия между федеральной конституцией и основополагающими актами субъектов федерации. Соответствующие положения содержатся практически во всех без исключения федеральных конституциях. Так, в части 1 статьи 28 Основного закона ФРГ говорится, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона Германии.
Конституционной практике зарубежных стран присущи три разновидности гарантий. Первая из них предусматривает получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии конституций субъектов федерации федеральной конституции. Например в Швейцарии в соответствии со статьей 6 Конституции Союза для получения подобного заключения необходимо, чтобы конституции кантонов не содержали ничего противоречащего постановлениям союзной конституции; чтобы они обеспечивали осуществление политических прав согласно республиканским формам - представительным и демократическим, а также чтобы они были приняты народом и могли быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство населения.
Вторая разновидность гарантий охватывает судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации общефедеральной конституции. Он осуществляется Верховным федеральным судом или Конституционным судом, которые вправе полностью или частично объявлять недействительными конституции субъектов федерации.
Третий вид гарантий предусматривает конституционное закрепление обязанности для высших должностных лиц субъектов федерации неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и нести ответственность в случае нарушения установленных норм. В Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов несут ответственность за нарушение федеральной конституции. В случае ее нарушения со стороны названных лиц они подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность.
Целостность зарубежных федеративных государств обеспечивается также и тем, что их конституции предусматривают ряд гарантий, обеспечивающих строгое вертикальное соподчинение в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации. Подобная «субординация» соответствующих федеральных органов за деятельностью органов субъектов обеспечивается путем осуществления контроля со стороны федерации. Как правило судебным инстанциям предоставляется право контролировать акты, принимаемые органами субъектов федерации, с точки зрения их соответствия федеральным законам. В случае возникновения коллизии соответствующие нормативные акты могут быть полностью или в какой-либо их части отменены. В ФРГ в соответствии с Основным законом, кроме контроля со стороны Федерального конституционного суда, контроль за выполнением федеральных законов землями осуществляет и федеральное правительство. С данной целью оно может направлять уполномоченных в высшие ведомства земель, а с их согласия или в случае их отказа с согласия Бундесрата - также в подчиненные им ведомства. Если недостатки, обнаруженные федеральным правительством при исполнении землями федеральных законов, не будут устранены, то по представлению федерального правительства или земли Бундесрат выносит решение, нарушила ли земля соответствующую норму права. Решение Бундесрата может быть обжаловано через Федеральный конституционный суд. Органы земель подчиняются указаниям компетентных высших органов федерации. Такие указания передаются высшим ведомствам земель, кроме случаев, признаваемых федеральным правительством срочными. Выполнение указаний должны обеспечивать высшие ведомства земель. Федерация осуществляет контроль за законностью и целесообразностью исполнения федеральных законов. Федеральное правительство может в этих целях требовать отчета и предоставления документов, а также направлять уполномоченных во все ведомства.
Еще одна совокупность гарантий сохранения целостности федеративного государства связана с обеспечением выполнения принятых решений федеральных органов на всей территории федерации. Сюда относится применение определенных мер принуждения, если это продиктовано складывающейся ситуацией. Статья 37 Основного закона ФРГ провозглашает, что если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным актом, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации. Для осуществления таких мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям. Высший представительный орган Швейцарии - Союзное Собрание - по конституции вправе принимать меры, имеющие целью поддержание авторитета союзной Конституции и обеспечение гарантий, данных кантональным конституциям, а также обеспечение выполнения союзных обязанностей.
Сохранению целостности федеративного государства в немалой степени способствуют и содержащиеся в конституциях гарантии прав субъектов федерации. Прежде всего, это относится к таким основополагающим принципам федерализма, как равенство субъектов федерации и независимость в решении вопросов внутренней политики. Конституциями признается наличие собственных правовых и политических систем субъектов федераций. А защита их прав во многом обеспечивается конституционным надзором или контролем. В Канаде, Австрии, Германии, Индии, Нигерии, Малайзии и др. странах представительство субъектов федерации в верхней палате федерального парламента на прямую зависит от численности населения. В ФРГ каждая из земель имеет в Бундесрате не менее трех мест. Земли с населением свыше двух миллионов человек представлены четырьмя, а свыше пяти миллионов жителей - пятью законодателями. Одной из основополагающих гарантий прав штатов, провинций, земель, кантонов и т.д. является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил и соотношения полномочий в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции, что в ряде случаев требует его санкционирования определенным числом субъектов федерации. В Швейцарии, Австралии и некоторых других современных федерациях поправки к конституциям должны получить одобрение на специальных референдумах.
К числу важнейших гарантий прав субъектов федерации следует отнести и требование целостности и неприкосновенности территории земель, штатов, провинций или кантонов, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия
их представительных органов. Отдельные конституции закрепляют и ряд дополнительных гарантий. Например, в ФРГ при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных земель, необходимо проведение с ними консультаций. В большинстве федераций центральные органы проводят предварительные переговоры и консультации с субъектами федерации перед принятием законов, регулирующих важнейшие стороны государственной жизни.
Вопрос об обеспечении территориальной целостности является относительно самостоятельным и одним из кардинальных вопросов существования единого, в том числе и федеративного государства. На практике его решение не исключает конституционно предусмотренного использования и силовых методов, в том числе и привлечения для выполнения задачи специализированных военных подразделений вплоть до армейских формирований. Так, в 1970 г., после совершения крайне националистическими подпольными организациями ряда террористич