Реферат: Федерация как форма государственного устройства 2

Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX — началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдержи­вается фактором федеративного устройства. Консти­туционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право феде­ральных органов устанавливать единую систему денежно­го оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации. Особое значение в создании единого экономическо­го рынка имела широкая дискреционная власть централь­ных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конг­рессу (согласно разделу 8 статьи 1 Конституции). В про­цессе конституционного толкования это право было наполнено следующим содержанием. Еще в 1824 г. Вер­ховный суд США подчеркнул: "Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения". А в 1851 г. в решении по делу Кули поня­тие междуштатной торговли получило более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охваты­вать все вопросы, требующие "единого правового регули­рования". Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкое сходство и формы конституционного тол­кования. Несколько иные конструкции применены в ряде дру­гих конституций. Например, Политическая Конституция. Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограниче­ний в торговле между штатами" (пункт IX статьи 73). В Конституции Швейцарского Союза провозглашает­ся принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31).

В развитии единого экономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборо­та. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск де­нег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитова­ния и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансо­вой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Констит уции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денеж­ную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных монет" (статья 38). "Право эмиссии банко­вых билетов и других такого же рода денежных знаков при­надлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковых билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим ин­тересам страны" (статья 39). Весомы полномочия федеральных органов по введе­нию единых налогов на всей территории федерации. На­пример, XVI поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получае­мых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо перепи­сям или оценкам числа их населения".

Единый экономичес кий рынок характеризуется сле­дующими тремя параметрами: динамизмом, эффектив­ностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффек­тивность — соответствием форм управления экономичес­ким требованиям. Гармония — обоснованными пропорция­ми в отраслевом и региональном развитии экономики.

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответ­ствующими конституционными нормами. Так, Конститу­ция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка).

Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделе­ны: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (разд. 6 Хартии прав и свобод 1982 г.).

Наиболее последователен в этом вопросе Федераль­ный Конституционный Закон Австрийской Республики: "Территория Федерации едина в области валютных, хо­зяйственных и таможенных отношений. Внутри федера­ции не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (статья 4). "Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязан­ности, что и граждане этой земли" (пункт 3 статьи 6).

Впрочем, федеральные конституции допускают от­дельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие опреде­ленными профессиями, вводить местные налоги, предъяв­лять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "обременяющие" торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопас­ность дорожного движения и т.п.).

Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверж­дают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разра­ботка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении пред­метов ведения, но в целом они малосущественны. В регулировании экономических отношений феде­ральные органы опираются в основном на формы и мето­ды финансовой политики (налоги, дотации и т.п.), не пренебрегая — при необходимости — и средствами ди­рективного руководства (регулирование цен, введение за­претов и т.п.).

Неравномерность развития экономики порождает не­равенство в экономическом потенциале субъектов феде­рации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее разви­тие во всех федеративных государствах оказывается фи­нансовая поддержка "слабым" или "бедным" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финан­совых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: "Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономическо­го равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации..." Представляет интерес и статья 109 Основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства тре­бования общего экономического баланса" (пункт 2).

3. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ

Входящие в состав федераций штаты, земли, провин­ции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из со­става союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международ­ных отношениях.

Право выхода за субъектами федераций не признает­ся ни в одной из буржуазных конституций, а попытки се­цессии подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861—1865 гг.) в США, либо полити­ко-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату За­падная Австралия в 1938 г.). Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом слу­чаях сецессия была проведена в экономически слабораз­витых странах.

Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права рас­пространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разре­шает коллизии между законодательством федерации и шта­тов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания" (статья VI). Аналогичные формулировки содер­жатся в конституциях Аргентины (статья 31), Мексики (статья 133), Венесуэлы (статья 16), Канады (пункт 1 статьи 52 в редакции 1982 г.) и ряда других государств, предусматрива­ющих, как и США, создание федеральных судов на террито­рии субъектов федерации. Лишены субъекты федерации и права выступать в международном общении. В Швейцарии последние меж­дународные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х годах прошлого столетия, Амери­канские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781—1789 гг.). Не при­знает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъ­ектами федераций международных соглашений (напри­мер, так называемые "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией).

Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан су­веренитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.

В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных ор­ганов даже в тех государствах, в которых конституции практи­чески не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части констит уций (Мекси­ка, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структ уры и организации органов власти субъектов федера­ций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной констит уции предоставлено только одному штату — штату Джамму и Кашмир. В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъек­тов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е годы XX столетия, в ФРГ — в 1969 г. Субъекты федераций сохра­няют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающи­ми политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов. Мощное влияние на развитие политической интегра­ции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными систе­мами (США, Швейцария). В ряде конституций предусмат­риваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 по­правкой к Конституции (1985 г.) члены парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины.

В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и з'ащиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, "Союз гарантирует кантонам их территорию, их су­веренитет в пределах, установленных статьей 3, их кон­ституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (статья 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приоста­навливая реализацию прав граждан и полномочий канто­нальных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (статьи 34, 352—360).

Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу. Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастаю­щей роли федеральных органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонтали — между субъектами федераций. Суще­ствует большое число консультативных органов, коорди­нирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Ка­нада, Австралия) они действуют под контролем цент­ральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и реши­тельно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верхо­венства федерации в этой области служат статьи консти­туций, требующие от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение цент­ральных властей.

4. ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспе­чения единообразного правового регулирования. В феде­рациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, при­нятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным правовым итогом процессов интегра­ции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происхо­дит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях — пре­имущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пре­делах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конститу­ционных требований, часть из которых была изложена вы­ше. Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым приня­тие субъектами федераций законодательных актов, нару­шающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Третья форма интеграции права — принятие субъ­ектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Наци­ональной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии — на конфе­ренциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверж­дение представительных органов субъектов федераций.

Развитие процессов правовой интеграции дает слож­ную, порой — противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономи­ческой и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономиче­ским и политическим явлениям. Но не только этим. В федера­циях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, от­стаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечи­вает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяю­щих союзное государство, способствуя . тем самым стабиль­ности государственной власти в целом.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

а) Понятие "предметы ведения федерации и ее субъектов"

В юридической литературе и в законодательстве неко­торых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами феде­рации, иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.

Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ве­дения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных орга­нов, так и компетенцию органов субъектов федерации, яв­ляются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совер­шенно разные. В чем же заключается различие между ни­ми?

Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношени­ях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о раз­граничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъ­ектов федерации — это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вто­рых, между отдельными видами органов субъектов феде­рации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.

Таким образом, ясно, что, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо терми­на "предметы ведения". Компетенция — это свойство, присущее лишь госу­дарственному органу. Государству же присуще другое свойство — суверенитет. Именно с этим свойством, прису­щим государству, связан вопрос о разграничении предме­тов ведения между федерацией и ее субъектами.

Компетенция государственного органа — это юриди­чески предоставленные ему права на решение определен­ного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно .

Предметы же ведения федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федератив­ное государственное устройство в жизни народа данного государства, то есть федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, со­циальным, национальным, культурным потребностям об­щественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.

От того же, как решен вопрос о разграничении ком­петенции между отдельными видами федеральных орга­нов и отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточе­на государственная власть в федерации и в ее субъектах — в руках представительных органов или в руках бюрок­ратического аппарата.