Реферат: Государство и регионы в Японии
Тимонина Ирина Львовна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института востоковедения РАН.
«Регионализация» экономики неотделима от процесса общей эволюции иерархической вертикали власти «Центр-регионы». Безусловно, этот процесс имеет страховую специфику. Пример Японии интересен потому, что эта страна, пожалуй, единственная из промышленно развитых государств, вплоть до 90-х годов сохранила достаточно жесткую вертикальную систему взаимоотношений между центральной властью и местным уровнем управления, в том числе и в экономической сфере. По ряду признаков видно, что сейчас сложившаяся система стоит на пороге решительных по японским понятиям перемен. Вместе с тем японская модель и в послевоенный период не оставалась неизменной. Другое дело, что сдвиги происходили настолько медленно и постепенно, что не всегда были заметны для многих зарубежных исследователей, и за пределами Японии эта модель часто воспринималась как нечто устоявшееся и малоподвижное.
Думается, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, утверждающий, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях [I]. Сложность изучения применительно к Японии, по его мнению, состоит в том, что здесь сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например через национальные ассоциации глав местной власти, которые были созданы для укрепления горизонтальных связей, но одновременно стали проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии, как на вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами.
Еще одна важная черта - наличие барьеров между самими центральными ведомствами, направляющими приказы на места. «Центр» далеко не един, существует много бюрократических центров. Самуэльс называет эту систему «секциональным централизмом» и полагает, что часто пороки «вертикального администрирования» - по сути, пороки «замкнутости», узких, ведомственных подходов. Замечу, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система «кэйрэцу»,), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.
Другая проблема, о которой также говорит Самуэльс, - замкнутость локальных бюрократий. Японские исследователи отмечают «эготизм» и «секционализм» органов местного самоуправления (ОМС), сотрудничающих прежде всего с вышестоящими органами, от которых они получают и указания, и трансферты.
Что касается эволюции взаимоотношений Центра и периферии, то, как полагает П. Джайн, в послевоенный период японские регионы по отношению к Центру сменили три «роли». В конце 40-х - 50-х годов они выступали как получатели субсидий, полностью зависимые в экономическом, финансовом, административном и политическом отношении от государства. В 60-70-е местные власти стали действовать как «партнеры» правительства, которые могли выборочно «откликаться» на его планы и политику. В последующий период ОМС иногда становятся своего рода «конкурентами», пытаясь проводить собственную политику. Однако, как подчеркивает Джайн, подобные случаи единичны, и в целом система взаимоотношений остается централизованной [2].
Можно выделить две группы факторов, сформировавших в послевоенный период систему экономических взаимоотношений между японскими Центром и регионами. К первой относятся особенности политической системы местного самоуправления. Вторая связана с национальной спецификой государственного вмешательства в экономические процессы.
Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после Второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция 1947 года провозгласила «принцип местной автономии». В экономической сфере он предусматривал право местных органов власти «распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом» (статья 94). Общие конституционные принципы местного самоуправления были конкретизированы в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х - 50-е годы. Среди них были и основополагающие законы, ставшие правовым фундаментом для формирования экономических отношений центрального правительства и местной власти. Это прежде всего закон «О местной автономии» (1948 год), а также целый ряд законов, касающихся фискальной системы - «О финансовой автономии», «О местных налогах», «О лицензировании местных займов» (все приняты в 1950 году), «О местных общественных предприятиях» (1952 год) и другие, которые впоследствии не раз изменялись и дополнялись.
Важными особенностями системы местного самоуправления, сложившейся после войны, по мнению А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому «спущенному сверху» рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения [З]. Эти черты создали политико-правовые предпосылки для формирования «высокоцентрализованной» модели экономических отношений между Центром и периферией.
Еще более весомую лепту в создание такой модели внесли и особенности системы государственного регулирования экономики. Для японской экономики, как известно, характерна высокая степень государственного вмешательства с использованием прямых методов воздействия на хозяйственные пропорции, а также «неформальных» мер воздействия на частный сектор (так называемая «система административного руководства»). Основные принципы и особенности общеэкономической политики проецировались и на политику государства в отношении регионов, которая просто не могла не быть высокоцентрализованной.
Центральное правительство и регионы вступают в разнообразные экономические отношения. В наиболее концентрированном виде практически все стороны этих отношений отражаются в разделении полномочий в экономической сфере между правительством и местными властями, в организации бюджетной системы, а также в государственной региональной экономической политике. Разделение экономических полномочий
ОМС в Японии действуют в тех сферах экономики, которые связаны с жизнью населения, с заботой о национальной территории (включая все составляющие местных природных комплексов), с поддержкой местного предпринимательства. Их непосредственно предпринимательская деятельность традиционно сосредоточена в строительстве и эксплуатации разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - «общественного капитала»), где действуют муниципальные предприятия. Сфера ответственности местных властей здесь велика. Они занимаются (т. е. планируют, финансируют, распределяют подряды и т. п.) строительством дорог, дамб, водоустроительными работами, сооружением общественного жилья и мощностей по переработке бытовых отходов, объектов коммунального хозяйства и охраны окружающей среды. Вместе с тем постепенно (особенно в последнее десятилетие) все большая часть таких работ передается частному сектору, а местные власти сохраняют за собой лишь организационно-контролирующие функции.
В ведении ОМС находится и чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Большую роль играют они в регулировании трудовых отношений и занятости, выступая как непосредственные субъекты общегосударственной политики в области труда.
Особая забота ОМС - регламентация землепользования. На местах разрабатываются и принимаются планы использования национальной территории и землепользования, которые проходят экспертизу региональных советов по планированию использования территории и землепользованию и утверждаются губернаторами и мэрами. Местные власти дают разрешение на заключение земельных сделок (или регистрируют их в зависимости от категории земель и установленного порядка). Губернаторы префектур также утверждают так называемые «территории регулируемого землепользования», где вводится особый режим разрешения земельных сделок. Местные же власти следят за целевым использованием земель. Перевод земель из одной категории в другую требует специального разрешения. Особенно строго охраняются сельскохозяйственные угодья. Получить разрешение на их использование, например для жилищного строительства, теоретически возможно, но практически крайне трудно. Для этого нужно согласие не только сельскохозяйственного отдела префектуры, но и министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства.
Хотя права ОМС достаточно обширны, многие их представители выступают за большую самостоятельность в вопросах землепользования. Это мотивируется тем, что часто ведомственные интересы вступают в противоречие с местными. Например, префектура хотела бы выделить земли под жилищное или промышленное строительство, чтобы привлечь в регион компании, а министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства стремится сохранить сельскохозяйственные угодья. В этом же заинтересованы и чиновники сельхозотделов префектуральных управлений.
Местные власти обладают правом принудительного отчуждения (выкупа) земли у частных собственников по решению местного комитета по отчуждению. Но эта мера применяется крайне редко и для узкого круга общественных объектов - дорог, каналов, парков, при перепланировке городских кварталов. В целом же органы местного самоуправления стремятся к тому, чтобы процесс приобретения земли проходил как можно более гладко, и заранее принимают меры, позволяющие избежать конфликтов. Например, при строительстве территориальных комплексов иногда заранее планируется перевод части общественных земель из одной категории в другую с тем, чтобы они могли быть использованы для размещения инфраструктурных и иных объектов, предусмотренных в проекте 1 .
Обладая правами регулирования землепользования, ОМС используют их как важный инструмент экономической политики (для поощрения сельского хозяйства, строительства объектов общественного капитала или привлечения частных компаний в регион). Местные власти могут, например, облегчить компаниям процедуру регистрации земельной сделки, осуществляют контроль над ценами на землю. Вместе с тем свои права в регулировании землепользования ОМС реализуют параллельно с центральными министерствами (Управлением национальной территории, министерством сельского, лесного и рыбного хозяйства, министерством строительства) и в рамках планов использования территории и земель, что может существенно ограничивать для них свободу маневра.
Довольно значительные полномочия делегированы ОМС в области сельскохозяйственной политики. Это особенно важно для периферийных районов, где роль аграрного сектора в местных хозяйственных комплексах относительно велика. Через соответствующие отделы префектур, местные сельскохозяйственные комитеты и советы идут правительственные субсидии фермерским хозяйствам и кооперативам. На местах составляются планы развития и поддержки сельскохозяйственного производства и обеспечиваются условия (финансовые, материальные, организационно-технические) их выполнения.
Что касается промышленности и строительства (за исключением объектов инфраструктуры), то ОМС непосредственно не занимаются предпринимательской деятельностью. Но так как они крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Направления и формы такой поддержки разнообразны. Здесь, как в никакой иной сфере, велика роль местных инициатив, особенно в поддержке мелкого и среднего предпринимательства. ОМС играют все более заметную роль в реализации общенациональных программ по оживлению регионов и переразмещению производства из центральных в отдаленные районы.
Таким образом, на местный уровень власти в Японии делегирован обширный круг экономических функций и прав. При этом в послевоенный период число «поручений» постепенно увеличивалось. Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.
Во-первых, многие функции (например образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются по поручению центрального правительства. ОМС в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы, нотификации и распоряжения. Руководство также осуществляется через «персональные связи» путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через сеть «амакудари» 2 . Интересно в этой связи мнение заведующего сектором планирования поселкового управления Когота М. Охары, который утверждает, что работа служащих префектур по своей сути состоит в рассылке по нижестоящим городским, поселковым и сельским управлениям распоряжений центральных министерств и ведомств и последующем контроле над их точным исполнением [4]. Важно также отметить, что ОМС не обладают правом окончательного принятия решений по многим вопросам (требуется «утверждение» или «одобрение» сверху), как, например, в случае с сельскохозяйственными землями.
Во-вторых, и, это, пожалуй, самое важное, ОМС не имеют полной финансовой самостоятельности. Поэтому организация фискальной системы становится важнейшим индикатором степени реальной автономии местной власти. Бюджетная система
Финансовое положение ОМС и их финансовые взаимоотношения с центральной властью определены в законах о местной автономии. Финансово-бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше трети от общих налоговых поступлений в стране 3 . Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы ОМС вступает в противоречие с возложенным на них объемом функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные переводы из Центра в виде перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные расходы центрального правительства и местных бюджетов соотносятся примерно в пропорции 1: 3 [б]. По существу, эти отчисления представляют собой систему регулирования местных финансов, цель которой - обеспечить местные власти финансами для выполнения возложенных на них функций.
Трансферты призваны нивелировать разницу в финансовом положении отдельных префектур и муниципалитетов. Речь, конечно, не идет об «уравниловке» в какой бы то ни было форме. При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому должен получать определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Исходя из этого принципа, трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам.
Отчисления из центрального бюджета получают не все, а так называемые нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного «сбалансирования разницы» между «основными финансовыми потребностями» и «основными финансовыми поступлениями». Большинство японских ОМС в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре - Токио, Канагава, Аити и Миэ - до недавнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (сейчас их ряды сократились до одной - Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень бездотационны лишь 164.
В Японии применяются несколько основных форм перераспределения финансовых ресурсов. Около половины всех переводов центрального правительства составляют отчисления от государственных налогов в пользу префектур и муниципалитетов. Ежегодно на заседании кабинета министров принимаются Основные положения об обычных отчислениях от госналогов на предстоящий финансовый год. В качестве отчислений регионам передается 32% подоходного налога, налогов с юридических лиц и налога на спиртное, 24% потребительского налога и 25% налогов на табачные изделия. Важная особенность этих отчислений - возможность для местных администраций использовать их как собственные источники доходов, т. е. без всяких условий и ограничений в отличие от государственных субсидий и дотаций.
Помимо обычных отчислений от государственных налогов правительство применяет и специальные, целевые. Если па территории ОМС реализуются какие-либо общегосударственные программы, в рамках которых предусматриваются льготы по местным налогам, государство компенсирует потери от недополучения налогов в размере 80% для префектур и 75% - для муниципалитетов. В целом отчисления от госналогов (или местные передаваемые налоги) играют заметную роль в формировании доходной части местных бюджетов (в 90-е годы около 20%).
В дополнение к вышеназванным механизмам перераспределения финансов Японии используется и система так называемых местных уступаемых налогов, когда государство «уступает» местным властям ряд налогов, идущих на определенные цели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и некоторые другие. Однако уступаемые налоги играют несравненно меньшую роль в качестве источника пополнения местных бюджетов (2-2, 5%).
Другая категория безвозвратных выплат центрального правительства местным органам власти - это субсидии и дотации казначейства, предназначенные для частичного или полного возмещения расходов по выполнению функций, делегированных на местный уровень власти. Среди таких функций - обязательное образование, общественное строительство, государственное здравоохранение и социальное обеспечение, участие ОМС в общегосударственных программах, например по развитию местных энергоресурсов, строительству нефтехранилищ и других. Часть субсидий и дотаций передается префектурам для последующего перевода городам и поселкам.
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--