Реферат: Империя и местное самоуправление: идеология реформ в русском Туркестане в конце XIX — начале XX вв.

С.Н..Абишин

В последнее время опыт политики XIX — начала XX вв. в государственном строительстве на огромном пространстве Европы и Азии стал привлекать к себе всё более пристальное внимание. Углубление межнациональных и межрегиональных противоречий, проявлениями которых в начале 1990-х гг. стали распад СССР, трудности и зигзаги федеративного развития России, ярко обозначившиеся в событиях по поводу Чечни, а также аналогичные проблемы в других странах СНГ, — всё это заставляет по-новому осмыслить наследие предшествующих эпох по решению "национального вопроса", увидеть в нём возможные примеры для подражания.

Современные российские историки отказались от однозначных оценок советского времени, когда Российская империя рисовалась как "тюрьма народов", а её политика — как процесс национального закабаления и русификации. На смену этим идеологически ангажированным утверждениям пришли новые подходы, в которых акцент переместился с отрицательных на положительные моменты в имперском историческом опыте. Причём в ряде случаев новые интерпретации имперской истории оказались прямой противоположностью старым интерпретациям. Так, ещё совсем недавно не подлежащим сомнению считался тезис о том, что политика русских властей в Средней Азии была направлена на разрушение традиций, традиционных институтов. А уже сегодня историк-востоковед А.И.Яковлев, анализируя реформы в Туркестанском крае в конце XIX — начале XX вв., приходит к выводу, что "...Царское правительство проводило в Туркестане достаточно гибкую политику. Она основывалась прежде всего на уважении к традиционным основам жизни населения, на сохранении при проведении ряда реформ традиционных политических и социальных структур..."' . К сожалению, как мне представлется, одна крайность сменилась другой.

В действительности российская власть, я имею в виду власть одновременно административную и идеологическую, имела всегда двойственное отношение к вопросу о способе и характере учёта местных социальных и культурных особенностей в реформировании колоний. Например, генералгубернатор Оренбургского края, в состав которого в 1865-1867 гг. входила Туркестанская область (до образования отдельного Туркестанского генералгубернаторства), Н.Крыжановский полагал, что "...пора перестать потворствовать нравам, языкам и обычаям наших слабых соседей (...). В Средней Азии мы должны быть одни господами, чтобы через наши руки могли со временем проникнуть туда цивилизация и улучшение жизни тех несчастных париев рода человеческого..." 2. Противоположную точку зрения отстаивал академик А.Ф.Миддендорф. Учёный, имея в виду жителей Средней Азии, писал: "...Наши сотоварищи по подданству могут быть приведены к цели — достижению высшего совершенства развития — лишь тогда, когда будет обращено должное внимание на каждую историческую, т.е. порождённую естественную необходимостью, особенность..." 3. Постановка обеих целей и дискуссия между их сторонниками являлась коренным качеством и свойством имперского сознания. Именно в таком споре и даже конфликте, постоянно воспроизводившем напряжение между разными точками зрения, рождался тот политический и административный процесс, который назывался реформами в колониях.

В этой дискуссии проявились не только противоречия между разными идеологиями, но и общие, объединяющие их черты, благодаря которым диалог только и мог состояться. Одна их них — особое осознание социального и культурного времени и пространства. В имперском сознании время разделилось на прошлое варварства и будущее цивилизации, а история превратилась в неизбежное и необходимое движение от варварства к цивилизации, которое называется "прогрессом". Пространство также разделилось на прошлое и будущее: эволюционная схема как бы распределилась в современности, образуя территории с варварством и цивилизацией. Империя, выполняющая цивилизаторские функции и несущая "прогресс" в колониях, олицетворяла собой не только идею территориальной экспансии, но и идею движения от прошлого к будущему.

В данной статье я подробнее остановлюсь на одном интересующем меня сюжете — самоуправлении, на примере которого попытаюсь показать, как противоречиво развивались представления русской имперской администрации о роли "традиций" в реформах среднеазиатского общества на рубеже XIX-XX вв 4.

* * *

С проблемой самоуправления русские власти столкнулись на самых ранних этапах установления контроля в Средней Азии. Почти сразу главным стал вопрос о том, по какому принципу должно строиться это самоуправление: должны ли туземные чиновники назначаться сверху — русскими администраторами, либо выбираться самим населением. Уже на ранних этапах завоевания региона по этому поводу развернулась дискуссия.

В датируемой 1865 г. переписке с военным министром генералгубернатор Оренбургского края, куда первоначально входила Туркестанская область, Н.Крыжановский был против введения выборной системы. По его мнению, лучшим вариантом была бы единоличная власть на завоёванных территориях, к которой туземцы привыкли, тогда как выборы могли бы привести к образованию среди туземцев партий, что для управления краем было бы нежелательным 5 . В ответ на утверждение военного министра, что в Ташкенте уже существует муниципалитет, оренбургский генерал-губернатор писал, что "...Вся эта администрация, действительно несколько похожая по наружности на муниципалитет, составляет в сущности пародию на муниципальное правление (...) аксакалы [белобородый, старейшина — С.А.] (...) — суть просто чиновники правительства..." 6 и "...Если бы теперь же навязать жителям Ташкента муниципальное правление, то пришлось бы начать с изобретения такового..." 7.

Впрочем, помимо соображений общего характера в вопросе о самоуправлении значение имели технические, финансовые и даже просто субъективные факторы. Например, военный губернатор Туркестанской области М.А.Черняев придерживался иной точки зрения, нежели его непосредственный начальник: "...Что касается до самоуправления, то оно de facto существовало с самого занятия (...) очевидно, что в городе с 200 т. населения (...) нельзя было бы сохранить порядок, если бы не было самоуправления, иначе я должен бы был весь отряд, до последнего солдата, посадить на должности..." 8 . Черняев даже издал распоряжение с предоставлением туземцам права самим избирать себе аксакалов, что Крыжановский посчитал самоуправством своего подчинённого. Таким образом, уже на самом начальном этапе завоевания Средней Азии обнаружилось довольно существенное расхождение в понимании, какой является "традиция" местного населения и чего оно само желает. Замечу также, что центральная власть в лице военного министра выступала с более "либеральных" позиций, чем местные чиновники.

Для разрешения подобных противоречий в том же 1865 г. была образована так называемая Степная комиссия, которая должна была выработать принципы управления завоёванными регионами Средней Азии. В основе этих принципов лежала система власти, названная "военно-народным управлением", которая уже была отработана русской властью в других регионах империи, в частности, на Кавказе. "Военно-народное управление" подразумевало, что высший административный уровень будет принадлежать русским чиновникам, подчиняющимся военному министерству, тогда как низшие уровни — туземцам на основании выборного начала. Степная комиссия постановила, что одним из оснований является "...Предоставление внутреннего управления туземным населением выборным из среды его, по всем делам, не имеющим политического характера..." 9. Этот постулат был утверждён высшей российской властью в качестве одного из основополагающих для всех дальнейших административных реформ управления в Туркестане.

Введение выборного самоуправления для туземцев власть пыталась обосновать целым рядом аргументов, в том числе ссылками на "традиции" среднеазиатского населения. В "Объяснительной записке" Степной комиссии утверждалось, что выборы — неотъемлемая черта среднеазиатского общества, правда, задавленная тираническим правлением ханов и беков, В записке говорилось, что в прошлом у оседлого населения Средней Азии представители самоуправления выбирались народом и утверждались местным правителем, при этом выборные аксакалы не имели точных сроков исполнения службы, а поэтому этот порядок "...не может быть истинным выражением мнения известной части населения..." 10 . В такой ситуации русская власть ставила своей задачей в первую очередь подорвать влияние прежней политической элиты и освободить народ от прежних пут тирании. Отсюда следовал вывод о необходимости "...с самого начала принять меры к устранению некоторых вредных для наших целей и интересов туземных порядков, и к установлению других более для нас выгодных, как например: (...) к установлению выборного начала..." " .

В 1867 г. Степная комиссия предложила проект, в котором обозначенные выше принципы приобрели вид законодательной процедуры. Проект 1867 г. предложил сделать самоуправление у оседлых туземцев одноуровневым, т.е. его структура должна была состоять из одного уровня власти — аксакальства, которое соответствовало сельским обществам внутренней империи. Во главе его стоял аксакал с распорядительными и полицейскими функциями, которого на сельском сходе избирали выборные от народа — десятники или пятидесятники, представители от каждых десяти или пятидесяти домохозяйств. Аксакал избирался на 3 года, а военный губернатор области его утверждал. Кроме того, на тех же собраниях десятников или пятидесятников должны были избираться на 3 года хозяйственные общественные управления из 3-5 человек, на которые возлагалась обязанность раскладывать и взимать подати.

После образования в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства проект Степной комиссии был введён в действие на временной основе с предоставлением права генерал-губернатору вносить изменения сообразно обстановке, основываясь на главных постулатах, изложенных в том же проекте. Такая свобода для принятия решения, предоставленная главе администрации Туркестана, привела к обострению отношений между двумя основными центрами принятия решений по вопросам, касающимся путей реформирования среднеазиатского общества. Одним из них были, как я уже отмечал, центральные органы управления империей, другим — администрация Туркестанского края.

В начале 1870-х гг. первый туркестанский генерал-губернатор К.П. фон Кауфман активно разрабатывал новый вариант проекта управления, который имел довольно серьёзные отличия от предложений Степной комиссии. Опыт административных реформ самого Кауфмана привёл его к мысли об ужесточении русского контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Особое внимание обратил Кауфман на деятельность введённых временным положением 1867 г. хозяйственных общественных управлений, выполнявших экономические и фискальные функции. Определив их как "земско-хозяйственные местные органы" и "правительственные учреждения" одновременно, Кауфман сделал вывод, что в первом качестве они "...не могли бы ни уничтожить, ни заменить с пользою для самого дела тех обычных советов и сходов, которыми решаются общинно-хозяйственные дела населения, которых состав и деятельность к тому же никогда, даже в лучшие времена ханского владычества, не могли быть регулируемы властию правительственною, ограничивавшею свою опеку над общинами кругом только тех интересов, которым удовлетворить не могли уже силы и средства единичных обществ и которые одинаково касались нескольких или многих общественных групп..." 12 Кроме того, Кауфман не видел смысла в этих коллегиях и с точки зрения государственной, т.е. сбора податей, так как в этой сфере хозяйственные общественные управления не отличались большей эффективностью. Туркестанский генерал-губернатор вначале предложил учреждать эти управления не в каждом аксакальстве, а "...для целых более или менее обширных групп селений, связанных общими хозяйственными условиями в земледелии и по орошению, придав им выборный и коллегиальный характер..." 13 . Но после нескольких лет действия таких управлений в ряде уездов Кауфман пришёл к выводу, что их нужно упразднить, заменив "...более правильно организованными русскими учреждениями..."14 В 1877 г. Кауфман ликвидировал хозяйственные общественные управления, а их функции передал уездным и областным органам.

Постепенно выяснялись и другие недостатки разработанной Степной комиссией схемы самоуправления. По мере расширения границ Туркестанского края численность аксакальств, находящихся в подчинении русской власти, увеличивалась, а оперативное управление ими усложнялось. Кауфман решил повсеместно ввести, наряду с аксакальством или сельским обществом, новый уровень управления — оседлую волость, которой в регионе до прихода русских никогда не было. Именно такая двухуровневая структура была отработана во внутренней империи и была привычна для русских чиновников. Согласно новым правилам, волостной управитель избирался на волостном съезде, в котором участвовали пятидесятники, и выполнял административные и полицейские функции. Кроме того, волостному управителю была передана функция сбора налогов.

При обсуждении нововведений Кауфмана в 1874 г. в комиссии Непокойчитского, созданной в военном министерстве, те перемены, которые предлагалось произвести в системе самоуправления, получили полную поддержку. Члены комиссии высказались в том духе, что "...наиболее удобная и для администрации и для народа двухстепенная система полицейской и общественной организации, приближающаяся к системе управления крестьянского..." '5 Однако комиссия Непокойчитского предложила б<мгее демократический вариант формирования органов туземного самоупр иления: предлагалось участие в сельских сходах не выборных, а всех домовладельцев, поскольку "...названным сходам предоставляется право решать дела, затрагивающие интересы целого общества..." |6 Соответственно вводились нормы: присутствие не менее половины домохозяйств, решение большинством голосов. Наиболее важные дела (удаление членов, передел общинной земли, установление сборов и т.д.) было предложено решать квалифицированным большинством. Второй уровень самоуправления — волость — предполагалось основывать на институте волостного съезда, который должен был действовать при участии 2/3 выборных от каждых 50 домохозяйетв, решения должны были приниматься простым большинством и приводиться в исполнение без разрешения начальства. На этом же волостном съезде должен был избираться волостной управитель.

Члены комиссии Непокойчитского понимали, что такой демократизм имеет свои недостатки, обусловленные негативным влиянием прежнего тиранического правления. В своей "Пояснительной записке" они писали: "...к сожалению, недостаточно-воспитанное прежнею жизнию для правильного усвоения данного ему русской властью выборного права, после вековой подчинённости старым патриархальным формам деспотического произвола наследственной родовой и служебной аристократии, население не вдруг и не везде пока оценивает благодетельное значение выборного начала, как это доказал опыт шестилетнего управления и двухкратные в течение этого времени выборы должностных лиц, между которыми оказывались нередко люди или вредные в административных видах по своему направлению, или слабые и бездарные, не имеющие никакого значения в народном мнении и неспособные к исправному и деятельному исполнению служебных обязанностей..." 17. Чтобы как-то компенсировать эти недостатки, комиссия Непокойчитского предложила ввести некоторые ограничения на выборное право, в частности, возможность волостного съезда лишь предлагать 3 кандидатов на должность волостного управителя и право уездного начальника или военного губернатора назначать из них волостного, а в случае нежелательности всех трёх — право русских чиновников вовсе отменять результаты выборов.

В 1870-е гг. проекты Кауфмана не были утверждены, поэтому формально продолжало действовать временное положение Степной комиссии, а фактически же система управления выстраивалась по указаниям генералгубернатора. Вместе с тем, по мере того, как дело шло к окончательной выработке Положения об управлении Туркестанского края, своего рода местной "конституции", споры по различным вопросам усиливались. Постепенно расхождение между взглядами на местное самоуправление между администрацией Туркестанского края и центральными органами власти увеличивалось. Если первые всячески ратовали за централизацию и усиление русской власти, то вторые, наоборот, были за более демократический вариант управления. При этом администрация ссылалась на обычаи туземцев, их неспособность быстро освоить цивилизацию, тогда как Центр говорил о необходимости действия общих законов для всех жителей империи и о благе прогресса для новых её подданных.

Представители Центра выражали уверенность, что выборы — это не просто более эффективная модель управления, но и такая модель, в которой жители Средней Азии были сами заинтересованы. Так, при обсуждении вопросов самоуправления генерал-губернатор предлагал внести примечание о своём праве в исключительных случаях назначать волостного управителя своей властью, на что военный министр возражал: "...население легко может увидеть в этом желание подорвать выборное начало, которым оно дорожит..." 18. Академик Миддендорф, который в 1878 г. специально приезжал в Туркестан по приглашению Кауфмана для формирования научной точки зрения на преобразования в крае, также отмечал, что русская власть пытается создать когорту "чиновников на казённом содержании и по назначению" 19. По его мнению, наибольшее "счастливое состояние" достигается там, где государство не вмешивается во внутренние распорядки местных общин и предоставляет им "самоуправление на широких республиканских началах"20.

Похожее разделение на "либералов" и "консерваторов" имело место и на более низких уровнях вертикали власти в самом Туркестанском крае. В разных частях края выборное начало вводилось в разное время, по мере завоевания, и с разной скоростью. Например, в Ферганской области, образованной в 1876 г., выборное начало было введено лишь в 1879 г., до этого все туземные чиновники назначались русской властью 21 . Местная русская власть встретила новые правила без удовольствия и пыталась под разными предлогами избегать выборов, либо активно вмешиваться в ход этих выборов. В октябре 1880 г. военному губернатору области даже пришлось издать распоряжение о воспрещении назначения волостных без выборов.

Впрочем, в начале 1880-х гг. общее настроение русских чиновников заключалось всё-таки в том, чтобы сохранить выборную систему в Туркестанском крае. 29 февраля 1880 г. генерал-губернатор разослал циркуляр, в котором запрашивал мнение губернаторов областей о мерах к устранению "неправильностей" при выборах, а те в свою очередь запросили по этому вопросу уездных начальников 22 . Большинство пришли к заключению, что административными мерами и запретом выборов искоренить эти недостатки невозможно. При этом большинство местных чиновников выступали за более жёсткий контроль русской власти за выборами и право вмешиваться в них в случае необходимости. В 1881 г. генерал-губернатор разрешил назначать волостных там, где появились шайки и выборные волостные бездействуют. После этого практика назначения, в частности, в Ферганской области, опять стала расширяться 23 . Русские администраторы часто пользовались своим правом увольнять туземных чиновников за нерадивость: за 1880-82 гг. в Ферганской области, например, было уволено 45 волостных управителей из 98 за те или иные недостатки24 .

В 1882-83 гг. по приглашению нового генерал-губернатора М.А.Черняева в Туркестанском крае была проведена ревизия, которой руководил Ф.Гирс, бывший член Степной комиссии. Он также отметил очевидные недостатки выборной системы при формировании местного самоуправления: "...Обыкновенное явление при выборах: борьба партий, желающих провести своих кандидатов (...). Каждая сторона, для устранения противника, не стесняется в выборе средств, прибегая к жалобам, доносам, большею частью ложным, а главным образом, к подкупам избирателей. При выборах иногда дело доходит даже до беспорядков..." 25 . Вместе с тем Ф.Гирс был против отмены выборного начала 26 . Он сформулировал ряд доводов в пользу такой позиции. Первый — русские чиновники всё ещё плохо знают туземцев и в случае неудачного назначения население будет винить русскую власть. Второй — если начальник растратил собранные налоги, то возмещение нельзя было потребовать с населения, которое этого начальника не выбирало. И наконец последний и важный аргумент — население дорожит выборным правом, поэтому нет оснований лишать их этого права, которое к тому же закреплено за ними российскими законами. Гире предложил дополнительные меры к уменьшению негативных следствий выборов 27 . Среди них: возможность выбирать трёх кандидатов на должность волостного управителя с правом местного губернатора утверждать одного из них; передача права сбора налогов от волостного управителя к сельским старшинам; рассмотрение случаев подкупа избирателей в русском суде и, наконец, законодательное запрещение пятидесятникам (выборным) иметь полицейские функции и выступать в роли подручных волостных управителей. Что касается сельского старшины, то Гире предлагал выбирать его десятниками, полагая, что решение о выборе всё равно принимается собранием влиятельных домохозяев.

В 1884 г. была создана комиссия под руководством Н.П.Игнатьева, которая должна была на основе материалов туркестанской администрации от 1881 г. и материалах ревизии Ф.Гирса выработать окончательный проект Положения об управлении Туркестанского края. В объяснениях комиссии говорилось, что поскольку Туркестан умиротворён и поскольку только "вступив на путь гражданственности и закона" среднеазиатская окраина "перестанет быть бременем для государства", то организация управления должна быть основана "на более широком применении к нему общих законов" империи 28 Комиссия большинством голосов предлагала убрать название "военно-народное управление" и считать, что край управляется на основании общего губернского и уездного учреждения, а на уровне уезда передать управление гражданским чиновникам 29 Члены комиссии Игнатьева полагали, что "...Постановление это, даровавшее народу столь широкое право самоуправления, повело к весьма важным последствиям и даже к некоторому перевороту во внутреннем быте населения. До русского владычества, заведование общественными делами через выборных было весьма мало известно кочевому и оседлому туземному населению края..." 30 По их мнению, предоставление выборного права повысило значения русской власти в глазах местного населения и "...обеспечивало спокойное состояние этого населения, приобретало преданность большинства русскому Правительству..." 31

В объяснениях комиссии Игнатьева было указано, тем не менее, что выборная система имеет существенные недостатки. Однако члены комиссии высказались за сохранение выборной системы, повторив те доводы, которые выдвигал Гире32.

Комиссия Н.П.Игнатьева признала правильным ввести некоторые меры, ограничивающие недостатки выборов. Так, в качестве меры против подкупа было решено, что волостной съезд избирает 4 кандидатов на должность волостного управителя, а утверждает его военный губернатор, он же может в любой момент устранить избранного волостного управителя 33 . Срок службы на должностях комиссия предложила увеличить до 5 лет, чтобы выборы и связанные с этим негативные явления повторялись реже 34 . Жалованье туземным должностным лицам, во избежание злоупотреблений, должно было собираться по раскладке с податями и сдаваться в уездные казначейства, откуда оно под контролем сверху возвращалось на уплату должностных окладов33.

Не дожидаясь официального утверждения Положения об управлении Туркестанского края, назначенный в 1884 г. новый генерал-губернатор фон Розенбах ввёл в действие некоторые предложения комиссии Игнатьева. Среди них правило о выборе 4 кандидатов на должность волостного с последующим утверждением одного из них военным губернатором, а также пятилетний срок для исполнения полномочий волостным36.

Однако Государственный совет, на утверждение которого было отдано Положение, не поддержал многие поправки комиссии Игнатьева и сохранил те процедуры, которые были разработаны ещё Степной комиссией. При этом члены Госсовета считали, что местное самоуправление должно обеспечить каждому из членов общества наиболее широкое участие в самоуправлении, а также должно сблизить строй туземной сельской единицы с таковым же в центре империи37. Правда, предложение перейти от военного к гражданскому правлению в крае поддержки не получило. В целом же в споре между более "либеральным" Центром и "консервативной" администрацией Туркестанского края верх одержала позиция первых, несмотря на компромиссный во многом характер их решений.

Принятое 12 июня 1886 г. и введённое в действие с 1 января 1887 г. Положение об управлении Туркестанского края оформило систему местного самоуправления 38 . Оно постулировало, что "Преимущества, присвоенные другим состояниям Российской Империи, приобретаются туземцами на основании общих законов". В плане структуры местного самоуправления было решено перейти к общероссийской двухуровневой системе: "Оседлое туземное население в каждом уезде разделяется на волости, а волости — на сельские общества (аксакальства)" 39 . Сельское общество должно было составляться из одного или нескольких мелких, ближайших друг к другу, селений, имевших общие хозяйственные выгоды по пользованию землёй и оросительными каналами. Волости образовывались из нескольких смежных сельских обществ, общая численность населения которых составляла от 1 до 2 тыс. дворов.

По Положению, волостью управлял волостной управитель (в народе волостного его стали звать "мингбаши", т.е. начальник тысячи, тысяцкий). На эту должность мог быть избран любой туземец старше 25 лет, за исключением подвергшихся наказанию за преступления, а также состоящие под следствием и судом за эти преступления. Волостной управитель должен был: приводить в исполнение судебные решения и правительственные распоряжения, следить за прибылью и убылью населения, наблюдать за Своевременным поступлением всех сборов и исполнением всех повинностей и т.д. Срок исполнения полномочий этого должностного лица остался минимальным — 3 года.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--