Реферат: Юридическая сила актов высших органов Содружества Независимых Государств
В то же время Экономический Суд СНГ в своем решении от 22 ноября 2005 г. N 01-1/1-05 по запросу Исполнительного комитета СНГ о толковании решения Совета глав государств о совершенствовании и реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 г. занял другую позицию. Суд пришел к выводу, что указанное решение не является международным договором, а "представляет собой акт органа международной организации и содержит два вида норм: 1) нормы, касающиеся вопросов организации внутренней деятельности Содружества Независимых Государств, являющиеся обязательными как для самой организации, так и для ее членов (внутренняя регламентация);
2) нормы, устанавливающие права и обязанности государств-участников вне рамок самой международной организации, имеющие лишь рекомендательное значение (внешняя регламентация)".
Такое непостоянство во мнении Суда можно отчасти объяснить (заранее исключая конъюнктурный характер вынесенного решения) отсутствием закрепленной на уровне учредительных документов Содружества четкой системы международно-правовых актов, принимаемых органами СНГ, их видов (наименований, круга вопросов, по которым они принимаются), соотношения между собой по юридической силе и степени обязательности для государств-членов. Наработанная к настоящему времени практика также не позволяет внести необходимую ясность в этот вопрос.
Так, с точки зрения оформления решений СГГ и СГП, несмотря на то, что каждое заседание Совета глав государств и Совета глав правительств проводится под председательством одного из членов, принимаемые на них решения (за исключением оформляемых в виде протокольных решений) подписываются всеми представителями государств, не имеющих возражений против его принятия. Согласно ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. подписание текстов международных договоров может являться формой установления аутентичности и окончательности их текста. С другой стороны, такое подписание может представлять собой один из способов выражения согласия государств на обязательность этого договора, которое согласно ст. 11 Венской конвенции может быть также выражено обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились стороны. В связи с этим для установления юридических последствий подписания следует исходить из уровня представительности государств в соответствующем Совете и положений самого договора.
Поскольку в Совете глав государств и Совете глав правительств государства - участники СНГ представлены в лице глав государств и глав правительств, согласно п. 2 ст. 7 Венской конвенции эти лица ex officio вправе совершать любые действия в отношении заключения международного договора, включая выражение согласия на его обязательность для соответствующего государства.
Анализ принятых Советом глав государств и Советом глав правительств решений свидетельствует о том, что в них, как правило, содержатся положения, определяющие порядок их вступления в силу. Около 80% решений СГГ и СГП предусматривали вступление в силу с момента подписания (включая решения, по которым имеются оговорки отдельных государств о том, что эти решения вступят для них в силу после выполнения внутригосударственных процедур). Поэтому есть основания считать, что подписание государством решения СГГ и СГП подразумевает установление окончательной редакции текста данного решения, и если это предусмотрено самим решением, то и выражение согласия государства на обязательность для него этого решения. В остальных же 20% решений непосредственно по примеру международных договоров предусматривается правило о соблюдении внутригосударственных процедур, для государств, чье законодательство требует их выполнения.
В соответствии со ст. 2 Венской конвенции договор "означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования" . Учитывая это, внешне решения, принимаемые на заседаниях указанных Советов, фактически представляют собой международные договоры. Более того, имеют место случаи внесения решениями СГГ изменений в ранее подписанные международные договоры либо, наоборот, некоторые из них, которые касаются внесения изменений в ранее принятые решения, по образу договоров, подписываемых на заседаниях этих Советов, именуются протоколами .
В пользу точки зрения о том, что решения Совета глав государств и Совета глав правительств представляют собой не что иное, как международные договоры, свидетельствует наличие оговорок и заявлений, которые делают главы государств и правительств при их подписании, а также то, как эти решения воспринимаются в государствах. К примеру, Республикой Беларусь были ратифицированы два решения СГГ и два решения СГП.
Единственным же внешним признаком, свидетельствующим в пользу решений СГГ и СГП как актов органов Содружества, является то, что большинство этих решений излагается не от имени государств, а от имени Совета, на котором были приняты. Однако даже это, на наш взгляд, существенным образом не должно влиять на обязательность для государств принимаемых решений.
О желании государств - участников Содружества придать решениям СГГ и СГП обязательность, аналогичную международным договорам, свидетельствует решение Совета глав государств "О Механизме реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств (концептуальные положения)" от 2 апреля 1999 г. Согласно этому решению в качестве принципиальных положений Механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств, в частности, определены:
добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений;
национальные механизмы контроля и невмешательство во внутренние дела государства;
урегулирование споров, возникающих при исполнении обязательств по документам Содружества, путем переговоров государств - участников Содружества .
Решения по процедурным вопросам. Для их принятия Правилами процедуры установлено отступление от правила консенсуса - принятие большинством. По сути, это более жесткое требование, чем те, которые предъявляются для принятия "обычного" решения, где это же большинство может заявить о своей незаинтересованности, но решение будет принято и вступит в силу для государств, его подписавших.
По своему содержанию решения по процедурным вопросам должны касаться лишь организации и порядка ведения заседаний Советов. Однако с точки зрения их оформления они мало чем отличаются от остальных решений, хотя порой и не оформляются в качестве отдельного документа, а заносятся в протокол заседания, который согласно п. 2 правила 22 Правил процедуры подписывается Председателем Исполнительного комитета.
С учетом концепции подразумеваемой компетенции международных организаций решения по процедурным вопросам, принимаемые Советом глав государств и Советом глав правительств, неоспоримо являются обязательными одновременно для всех актами Содружества, хотя с очень узкой сферой действия.
Протокольные решения не касаются процедурных вопросов организации проведения заседаний Советов, но в силу малозначительности требуемых решения вопросов (подготовка проектов на основе обсужденной информации или обращений, доработка подготовленных проектов, награждение Грамотой СНГ и т.д.) с согласия всех членов соответствующего Совета подписываются его председателем . Данный вид решений не содержит нормативного регулирования, носит сугубо индивидуально-определенный распорядительный характер. Среди документов, принятых ранее Советом глав государств и Советом глав правительств, аналогичных по своему содержанию и оформлению, можно встретить такие, как протокольные записи и решения . Их существование можно объяснить отсутствием четкого перечня видов актов, принимаемых этими Советами.
Протокольные решения следует отнести к внутреннему праву СНГ. Эти решения обязательны для исполнения указанными в них должностными лицами и органами Содружества.
Заявления и обращения, принимаемые на заседаниях Советов, не носят правового или нормативного характера. Они, как правило, выражают отношение к какому-либо событию и (или) определяют направления сотрудничества, на которых необходимо сосредоточить усилия государств-членов.
В работе Совета глав государств и Совета глав правительств нет единой практики оформления заявлений и обращений. Имеют место случаи подписания этих актов всеми государствами - участниками Содружества или только председателем соответствующего Совета, а также принятия текстов заявлений и обращений решениями Совета (также подписываемых как председателем , так и всеми членами Совета ). В последнем случае это можно объяснить тем, что требуется дать соответствующие поручения по принятию мер, вытекающих из текста заявления и обращения, или по его обнародованию.
Нет единства и в стиле изложения заявлений и обращений. Порой они излагаются не от лица принявшего их Совета, а непосредственно от государств или правительств. С другой стороны, когда заявления и обращения подписаны только председателем или оформлены как приложение к аналогично оформленному решению Совета, они могут быть определены как акты международной организации.
В любом случае заявления и обращения выходят за рамки внутреннего права международной организации, однако для государств имеют только лишь моральную или политическую силу, в связи с чем могут быть отнесены к так называемому мягкому праву.
Выводы и предложения
1. До настоящего времени в рамках Содружества не урегулированы проблемы, связанные с разграничением правового статуса решений Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ и международных соглашений, подписываемых на заседаниях этих же органов. Имеющиеся разночтения и толкования юридической силы этих документов кроются в самой природе Содружества, неопределенности его статуса на уровне учредительных документов и разном отношении государств-участников к его правосубъектности.
2. В целях придания праву СНГ большей системности следует на уровне учредительных документов или специального международного договора однозначно определить, что все решения Совета глав государств и Совета глав правительств (также и других органов СНГ), устанавливающие какие-либо обязательства непосредственно для государств-участников или направленные на унификацию законодательства, должны оформляться путем заключения международных договоров либо соответствующих актов органов СНГ, подлежащих обязательной трансформации в национальные правовые акты.
3. В свою очередь, эти акты должны иметь названия, отличающиеся от названий решений этих же органов, имеющих рекомендательный характер, и решений, принимаемых по внутренним вопросам деятельности СНГ как международной организации. Это позволит определить статус и юридическую силу того или иного акта органа СНГ еще в момент его принятия, исходя из его названия, а не после, на основании субъективного анализа его содержания.
Литература
1. Временное соглашение о Совете глав государств и Совете глав правительств Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. N 1. С. 22 - 24.
2. Устав Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1993. N 1(9). С. 17 - 29.
3. решение о Разграничении полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1999. N 1(31). С. 74 - 75.