Реферат: Конституция и административно-силовые органы Франции

Конституционное развитие Франции имеет длительную историю. Франция стала третьей страной в мире и второй в Европе, создав в 1791 г. писаную Конституцию; она была принята 3 сентября этого года. Первой страной, выработавшей свой Основной закон, были США. Это они сделали в 1787 г., а затем Польша - 3 мая 1791 г., принявшая свой акт несколькими месяцами раньше, чем это сделало французское Учредительное собрание. Правда, польский акт не действовал. Нельзя при этом упускать из виду, что идеи, содержавшиеся в актах США и Польши, были, несомненно, заимствованы из трудов французских ученых, и прежде всего у Ж.-Ж.Руссо (1712-1778) и Ш.-Л.Монтескье (1689-1755).

До Конституции 1791 г. была принята Декларация прав человека и гражданина 1789 г., составляющая и поныне часть действующей Конституции. Но Декларация хотя и урегулировала важнейшую часть конституционной материи - права и свободы, однако не затронула организации публичной власти, ограничившись провозглашением принципа разделения властей и самого понятия "конституция". Согласно ст. 16 этого акта "всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции".

Вместе с тем можно предположить, что Франция держит в Европе рекорд по числу разработанных и действовавших в ней конституций со времени Великой французской революции конца XVIII в. Действующая Конституция Франции 1958 г., являющаяся 17-й в истории страны (включая действовавшие акты и разработанные, но не вступившие в силу с 1789 г.), оформила 22-й по счету политический режим*(1).

Рождение ныне действующей Конституции связано с политическим кризисом в стране в результате путча в Алжире в мае 1958 г. и возврата к власти генерала Ш. де Голля (1890-1970). В условиях острейшего политического кризиса большинство членов Национального собрания по призыву Президента IV Республики Р.Коти (1882-1962) и под угрозой собственной отставки предложил назначить главой Правительства находившегося на покое Ш. де Голля. Последний получил 2 июня 1958 г. всю полноту власти. По требованию Ш. де Голля Собрание поручило ему произвести пересмотр Конституции. Это было сделано в отступление от нормы ст. 90 действовавшей Конституции 1946 г. Однако Национальное собрание не дало генералу Ш. де Голлю полный карт-бланш по установлению нового правопорядка. В Конституционном законе от 3 июня 1958 г. были указаны пять базовых условий новой Конституции, на которых должна была основываться новая Конституция.

Во время дискуссии в Национальном собрании Ш. де Голль согласился на установление парламентского режима и на разделение функций главы государства и главы Правительства. Формальным условием создания новой Конституции было требование к Правительству проводить консультации с Конституционным консультативным комитетом, на две трети состоявшим из парламентариев (1/3 - от Национального собрания и 1/3 - от Совета Республики - верхней палаты Парламента) и на треть - из членов Правительства. После подготовки проект должен был быть передан на референдум.

Проект Конституции, подготовленный Правительством, должен был получить заключение Государственного совета и быть переданным на референдум. При принятии проект должен был быть промульгирован Президентом. Важным обстоятельством являлось и то, что генерал Ш. де Голль получал право в течение четырехмесячного срока управлять страной путем издания ордонансов, в которых должны были содержаться "положения, необходимые для жизни нации". Этот переходный период закончился в полночь 4 февраля 1959 г. За это время Правительство издало 296 ордонансов, многие из которых могли быть востребованы только в будущем. В результате такой делегации была создана нормативная база нового конституционного режима.

Таким образом, процедуру создания Конституции нельзя назвать демократичной. Основной закон разрабатывался главным образом экспертами, в большинстве своем выходцами из Государственного совета, которые учли недостатки функционирования IV Республики. Конституция была довольно-таки плохо принята специалистами конституционного права. Она рассматривалась как акт, принятый в силу сложившихся обстоятельств. Тем не менее Конституция уже более сорока лет остается Основным законом страны и после Основного закона III Республики имеет самый длительный срок существования.

Избранная процедура в определенной мере пресекла существовавшую во французской конституционной истории традицию разработки подобного рода актов избранными народом учредительными собраниями.

В основу документа легли конституционные воззрения Ш. де Голля, высказанные им главным образом в речи в Байе (Bayeux) 16 июня 1946 г. Этими идеями были необходимость сильного главы государства, который бы обладал значительными полномочиями и "свободой рук" в кризисных ситуациях и возможностью непосредственно назначать главу Правительства без влияния Парламента. Ш. де Голль был сторонником двухпалатной системы; вторая палата должна была улучшать деятельность Парламента. В ней должны были заседать представители экономических, семейных интересов, т.е. этот орган должен был иметь корпоративную направленность (эту идею Ш. де Голль попытается осуществить в 1969 г. путем ликвидации Сената и учреждения второй палаты на указанных основах). Наконец, третьей идеей, пронизывавшей речь Ш. де Голля, было его глубокое недовольство политическими партиями, которые, по его мнению, привели к краху III Республики. Основной постулат названной речи - восстановление власти государства.

Акт 1958 г. - средний по объему документ среди аналогичных в конституционной истории страны; он меньше, чем Основной закон 1946 г. (106 статей) или Конституция 1848 г. (116 статей), но больше актов 1852 г. (58 статей) или 1830 г. (70 статей). Первая статья Конституции 1958 г. не входит ни в один раздел, а помещена в преамбуле. Данное обстоятельство может расцениваться как признание юридической силы преамбулы.

Материальный состав действующего Основного закона весьма непрост. Прежде всего, в него входят три акта - собственно сама Конституция 1958 г., Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула Конституции 1946 г. Это следует из первой части преамбулы Конституции 1958 г. Эти два акта означают включение в конституционный текст норм о правах и свободах и обеспечение преемственности этого института. Конституционный совет - высший орган конституционной юстиции страны - в своих решениях неоднократно указывал на Декларацию 1789 г. и преамбулу Конституции 1946 г. (впервые соответственно в 1974 и 1975 гг.) как на составные части действующей Конституции и включил их в тот блок законов, соответствие которому он проверяет.

В настоящее время в науке французского конституционного права и судебной практике общепризнанно существование "конституционного блока" ("bloc de constitutionnalitй). Это выражение означает, что Конституция не ограничивается лишь пронумерованными в акте статьями, но также включает акты, упомянутые в ее преамбуле, а именно Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулу Конституции 1946 г. Эти два акта составляют второй элемент конституционного блока. Третий элемент - "основные принципы, признанные законами Республики", к которым отсылает преамбула Конституции 1946 г. На эти принципы ссылается Конституционный совет в своих решениях при осуществлении конституционного контроля в отношении органических законов, регламентов палат Парламента, простых законов и международных договоров. Например, Закон от 1 июля 1901 г. о свободе ассоциаций не становится конституционным на основании указанной выше формулы, но принцип свободы ассоциаций таковым является. На существование такого принципа указал Конституционный совет в решении от 16 июля 1971 г. Названные принципы содержатся, как следует из формулировки преамбулы Конституции 1946 г., в законах первых трех Республик: Первой, существовавшей с 22 сентября 1792 г. по 18 мая 1804 г.; Второй - с 28 февраля 1848 г. по 7 ноября 1852 г.; Третьей - с 4 сентября 1870 г. по 16 июня 1940 г. Кроме того, принципы, имеющие конституционное значение, могут содержаться в законах, принимаемых в V Республике. Признание таких принципов зависит не только от законодателя, но и от Конституционного совета, являющегося истолкователем и интерпретатором норм Основного закона в случаях, когда он рассматривает вопросы о соответствии Основному закону.

Хотя Конституция 1958 г. в ст. 55 установила, что международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу законов, с момента опубликования, эти договоры и соглашения не включаются в конституционный блок. На это указал Конституционный совет в решении от 15 января 1975 г.; соблюдение этой названной статьи должно осуществляться не в рамках конституционности, а в рамках конвенционности.

Конституция установила основные характеристики государства: "Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой" (ст. 2). Идеологическое значение такого провозглашения, определяющего социальный характер учрежденного государственного строя, очевидно; в тексте найдется немного норм, расшифровывающих эти эпитеты. Основной закон закрепил республиканскую форму правления, имеющую смешанный характер, поскольку в ней наблюдаются формальные черты президентской республики (глава государства избирается без участия Парламента, Правительство назначается им же) и парламентарной республики (Правительство несет ответственность перед нижней палатой Парламента). Интересен тот факт, что в Конституцию 1958 г. не была включена норма Основного закона 1946 г. (ст. 44): "Члены семейств, царствовавших во Франции, не могут быть избраны на должность Президента Республики"; это положение перешло в Конституцию 1946 г. из Конституционного закона III Pеспублики от 25 февраля 1875 г. после пересмотра последнего 14 августа 1884 г. Впрочем, республиканская форма правления не может быть поколеблена, поскольку ст. 89 действующего Основного закона гласит, что она "не может быть предметом пересмотра".

Неделимый характер французского государства определен ст. 53 Конституции, в которой указано: "Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения". Данная норма различно интерпретируется французскими учеными, но большинство из них сходится на том, что речь может идти даже о выходе из состава страны какого-либо департамента или территории.

Косвенное указание на такую возможность дает и место этой статьи в Конституции, которая помещена в разделе VI "О международных договорах и соглашениях". В случае отделения какой-либо территории она могла бы обрести статус государства только после подписания соответствующего договора о выходе из Франции. Впрочем, порядок реализации этой нормы по инициативе "снизу" не определен ни в Конституции, ни в каком-либо ином законодательном акте. В настоящее время неделимая Франция включает 96 департаментов в метрополии; новая статья 72-3, включенная в текст в результате пересмотра в начале 2003 г., перечислила все другие территории, входящие в состав страны: Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон, Майотт, Сен-Пьер и Микелон, острова Валлис и Футюна, Новая Каледония, а также Австралийские и Антарктические земли.

Термин "светская республика" означает, что государство признает все вероисповедания и провозглашает свободу совести. Впервые этот принцип был закреплен во Франции Законом от 9 декабря 1905 г. В то же время нельзя утверждать, что государство сохраняет нейтралитет по отношению к религии. Например, в исторических провинциях Эльзасе и Лотарингии Церковь имеет конкордатный режим; здесь применяются положения Уголовного кодекса к священнослужителям, совершающим обряд бракосочетания до гражданской регистрации брака. Кроме того, в соответствии с Законом М.Дебре от 31 декабря 1989 г. (назван по имени его инициатора) религиозное обучение предлагается всем детям в государственных школах, если родители не требуют иного, и государство принимает меры для предоставления такого образования. Государство оказывает финансовую помощь частным школам, в подавляющем большинстве являющимся конфессиональными, поддерживаемыми Католической церковью.

Наконец, демократический характер Республики говорит о существовании в стране одноименного политического режима. В качестве принципа французского государства в Конституции применена формула А.Линкольна (1809-1865) "Правление народа, по воле народа и для народа". Способами реализации этого принципа являются всеобщее голосование, прямое или косвенное, но всегда равное и тайное (ст. 3), возможность существования политических партий и группировок (ст. 4). Кроме того, в качестве государственных символов Конституция установила цвета национального флага - синий, белый, красный, национальный гимн - "Марсельеза"; в начальной части Конституции закреплен и очень редко встречаемый в зарубежном законодательстве девиз государства, а именно "Свобода, Равенство, Братство". В 1992 г. в эту же часть Основного закона была включена норма о том, что "французский язык является языком Республики". С этого же 1992 г. Конституция включила норму о том, что "Республика участвует в Европейских сообществах и в Европейском союзе, образованных государствами, вошедшими в них свободно для совместного осуществления определенной компетенции на основании международных договоров, которые эти государства выработали" (ст. 88-1). Эта норма говорит о том, что Франция по определенным вопросам экономического и социального устройства уступила ряд своих суверенных прав Европейским сообществам, а по ряду политических аспектов согласилась на проведение совместной политики в рамках Европейского союза.

Основными линиями, характерными чертами Конституции 1958 г. стали две: концентрация политической власти в руках исполнительных органов и ослабление Парламента. Французская центральная исполнительная власть имеет "двухголовую" структуру: она включает Президента Республики и Премьер-министра. Президент, обладающий собственными важнейшими полномочиями, осуществляемыми без контрасигнации членами Правительства (прежде всего, право роспуска Национального собрания, право введения чрезвычайного положения), должен вырабатывать наиболее общие направления деятельности государства. На Премьер-министра, назначаемого Президентом, возложена обязанность представлять и проводить в жизнь иные акты исполнительной власти. Он должен осуществлять политику, исходя из общих ориентаций Президента. Правительство несет политическую ответственность перед Национальным собранием.

Сосредоточение власти в руках главы государства и Правительства - одно из проявлений конституционно закрепленной авторитарной тенденции во французском государственном механизме, которая всегда была ему присуща. Избираемый помимо Парламента путем всеобщего и прямого голосования Президент находится на вершине иерархии органов государственной власти. Хотя формально-юридические полномочия Президента оставались неизменными за все время существования V Республики, поправка, установившая ныне действующий порядок замещения поста главы государства (ранее он избирался коллегией выборщиков), укрепила и без того его господствующее положение.

Конституцией 1958 г. статус Парламента был сильно новеллирован. Прежде всего, он потерял монополию на издание законов. Исполнительной власти предоставлена возможность принимать законы через "голову" Парламента - путем одобрения на референдуме, и кроме того, сам Парламент может законодательствовать только по очерченному ст. 34 кругу вопросов. Вопросы, не входящие в перечень, установленный этой статьей, отнесены к сфере регламентарной, т.е. правительственной, власти.

Еще одна черта - учреждение конституционного контроля в форме и объеме, ранее никогда не существовавших во Франции, привело к утрате "суверенности" Парламента в законодательной сфере. Теперь акты Парламента иногда в обязательном порядке (органические законы и регламенты палат), иногда в факультативном порядке (простые законы) могут быть рассмотрены с точки зрения соответствия Конституции.

Конституция 1958 г. - первая в истории страны, закрепившая существование политических партий. Специальная ст. 4 установила: "Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии". Роль политических партий в данной формулировке представлена весьма ограниченно. Они лишь должны "содействовать выражению мнений голосованием". Впрочем, специального закона о партиях в последующие десятилетия не было принято (в конце 80-х - начале 90-х гг. введены в силу только нормы о финансировании партий). Таким образом, эти важнейшие структурные элементы политической системы действуют на основе Закона об ассоциациях 1901 г. (образование, деятельность и другие аспекты). Поправка, принятая Конгрессом 8 июля 1999 г., ввела в ст. 4 Конституции принцип, согласно которому политические партии должны содействовать проведению в жизнь принципа, закрепленного в последнем абзаце ст. 3 (он введен этой же поправкой), т.е. равного доступа женщин и мужчин к получению выборных мандатов и выборных должностей.

Конституция 1958 г. установила иерархию юридических норм, действующих в стране. Наверху пирамиды находится Конституция, ниже - органические законы (новая категория, впервые введенная в правовую систему), еще ниже - обычные законы. Несколько особняком стоят законы, принимаемые на референдуме, международные договоры и соглашения, должным образом ратифицированные Францией.

Конституция 1958 г. в гораздо большей мере, чем любая из ее предшественниц, стала содержать нормы об одном из институтов непосредственной демократии, а именно о референдуме. В IV Республике референдум мог проводиться только для пересмотра Конституции. В Основном законе 1958 г. в наиболее "чистом" виде предусмотрели эту процедуру ст. 11 и 89, хотя косвенное указание на референдум содержится и в ст. 53. Статья 11 предоставляет право проведения референдума Президенту страны по определенному кругу вопросов, а ст. 89 - при изменении Конституции.

Конституция 1958 г. разрешила проблему соотношения внутреннего законодательства и международно-правовых норм. В ст. 55 она определила: "Международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной". Есть, однако, основания утверждать, что этот примат вообще не распространяется на конституционные нормы. Так, согласно ст. 54 в случае установления Конституционным советом по запросу Президента Республики, Премьер-министра, председателя одной из палат Парламента или 60 депутатов или 60 сенаторов противоречия какого-либо международного обязательства Конституции разрешение на ратификацию или одобрение такого соглашения может состояться только после пересмотра Конституции. Такой случай, правда пока единственный, уже имел место. Запрошенный Президентом Республики о соответствии Конституции Договора о Европейском союзе 1992 г. Конституционный совет в решении N 92-308 от 5 апреля 1992 г. объявил о противоречии Конституции следующих положений:

- участие "европейских граждан" (т.е. граждан других государств-членов Европейских сообществ) в муниципальных выборах начиная с 1995 г.;

- определение политики в выдаче виз, начиная с 1996 г., квалифицированным большинством членов Европейского совета;

- введение единой денежной единицы вместо французского франка.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--