Реферат: Контроль и надзор в системе методов государственного управления

Основными проявлениями прямого административного воздействия государства, в области экономики, являются следующие:

- монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность);

- государственное управление и централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий;

- управление объектами государственной собственности;

- осуществление государственного контроля в экономической сфере;

- регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т. д.[4]

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

1. В зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативных правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением субъектом управления определенных организационно-управленческих действий);

2. На основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются с целью принятия нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления;

3. По степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необходимых действий или соответствующего должностного поведения), уполномочивающие (разрешают совершить определенные действия или принять соответствующие акты управления), поощрительно-рекомендательные (содержат поощрение или рекомендации по осуществлению определенных действий, соответствующего поведения) методы управления.

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами. Их применение обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и решения задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемых субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми субъектами установленных правил и положений в своей деятельности; таким образом, достигаются цели управления в развитии как внутриаппаратных, так и экономических отношений. Эффективное управляющее воздействие на управляемых со стороны органов государственного управления достигается при применении экономических методов косвенным путем.

Думается, что термин "косвенные методы управления" — не самое верное в данном случае обозначение. Экономическое воздействие (или экономическое принуждение) является таким же прямым способом воздействия, как и прямое административное воздействие при помощи приказа или распоряжения. Несмотря на известную долю условности в формулировке данного понятия ("косвенное воздействие"), в основе соблюдения правил или требований всегда находятся обязанности и соответствующие интересы лиц. Применение косвенных методов не дает управляемому субъекту возможности действовать по собственному усмотрению, всегда для него что-то предусматривается, хотя при этом ему обеспечивается материальный интерес.

Экономические методы публичного управления, так же, как и административные, должны применяться только на основании нормативных положений. Стимулирующее воздействие этих методов управления должно проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда административная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административных "командах", понимаемых в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом. Среди необходимых элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыночной экономики учеными выделяются следующие: государственная информация и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, доходов, занятости, профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика.[5]

Следует иметь в виду, что все существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все административно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществления управленческих действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необходимым объемом компетенции, особым правовым статусом обладают и государственные и муниципальные служащие, все должностные лица, которые в необходимых случаях могут и обязаны осуществлять в рамках установленных административных процедур как административные, так и экономические методы управления.

Административные и экономические методы, имея различное назначение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и имеют общие черты: управленческое содержание; субъекты применения; объекты управляющего воздействия; необходимость достижения целей и решения задач управления; форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления).

Вместе с тем в различных отраслях и сферах государственного управления обнаруживается преобладающее использование тех или иных методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренних дел преобладает применение административных методов, а в области образования, науки, здравоохранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы, также в области управления промышленностью большую роль играют экономические методы, хотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия.

В систему способов управляющего воздействия входят как традиционные (например, распоряжение о совершении необходимых действий, содержащееся в принятом правовом акте управления), так и новые методы, необходимость которых только обосновывается. Например, в литературе встречаются предложения ввести в систему методов управления такой метод, как управленческое консультирование.[6]

В данном случае речь идет о возможности создания специальных консультативных органов (должностей) в органах исполнительной власти и предоставления им права привлекать специалистов в различных сферах управления для оказания консультирования. Очевидно, в этом случае необходимо специальное решение, исходящее от Правительства РФ, в котором бы устанавливались процедурные вопросы управленческого консультирования, определялись условия учета результатов и выводов оказанного консультирования. Управленческое консультирование, как и другие методы управления, прежде всего, должно быть направлено на усиление результативности управленческой деятельности, повышение эффективности управленческого труда.

Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты — необходимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя переоценивать или, наоборот, недооценивать административные методы осуществления управленческих действий, поскольку они являются необходимым атрибутом демократической административной системы. В условиях правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующих управленческих задач. Эффективность и законность применяемых административных методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.

В качестве еще одной группы методов государственного управления в литературе выделяются социально-психологические методы управляющего воздействия, которые должны способствовать созданию в органах исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата.[7] Не отрицая важности данных методов управления, следует заметить, что они не имеют правового содержания. Социально-психологические методы, как и социологические методы управления, являются объектом изучения психологии и социологии государственного управления.[8] Однако в силу того, что они используются в управленческой практике, важное значение приобретает специфическая подготовка лиц, применяющих данные методы управления. В этом смысле следует признать целесообразным для государственных и муниципальных служащих, для должностных лиц, особенно руководящего управленческого персонала органов исполнительной власти, регулярное повышение квалификации не только в юридической сфере, но и в области психологии, социологии и этики публичного управления.

1.2. Соотношение контроля и надзора

Множество внимания, различных ученых, уделяется изучению соотношения контроля и надзора.

А. П. Алехин не разделяет понятия «контроль» и «надзор» по их функциональ­ному назначению, указывая на то, что контроль служит не только для обеспече­ния дисциплины и законности, но и для государственного управления. Автор подчеркивает зависимость организации и осуществления контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. При раскрытии содержа­ния надзора, им используется термин «контроль»[9] . Исходя из контекста работы А. П. Алехина, можно определить, что термины «контроль» и «надзор» тождественны.

Много внимания уделяет в своих научных трудах исследованию государствен­ного контроля и надзора М.С. Студеникина. По ее мнению, от организации контрольно надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка.[10] Исследуя понятия «контроль» и «надзор» М.С. Студеникина счита­ет, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой обследованием сфе­ры деятельности, а также по специфике методов и правовых форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, свя­занных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управ­ления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика ад­министративного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции про­веркой только законности действия конкретного объекта. При этом, М.С. Студеникина, абсолютно верно замечает, что органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности наблю­дается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, в связи с чем, весьма трудно в каждом конкретном случае отграничить, где именно кон­чается надзор и начинается контроль. М. С. Студеникина особо подчеркивает, что надзор - это суженный контроль, но суженный только в отношении своего приложе­ния. Таким образом, можно сделать вывод, что М.С. Студеникина разграничивает понятия «административный надзор» и «административный контроль», опираясь на критерии проверки целесообразности и эффективности деятельности. Данная пози­ция, на наш взгляд, представляется весьма интересной. Вместе с тем она не полно­стью отражает цели контроля и надзора и не дает возможности четко разграничить эти понятия.

Особого внимания по данному вопросу заслуживает позиция Д.Н. Бахраха. Он замечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельно­сти, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организаци­онно-технических.

Ограниченным, суженным контролем является надзор. Административный надзор - это надведомственный специализированный систематический контроль го­сударственной администрации за соблюдением гражданами и организациями право­вых и технико-правовых норм. Он обеспечивает охрану соответствующих общест­венных отношений и материальных ценностей не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий, стихийных явлений.

По мнению Д. Н. Бахраха, в условиях сокращения государственного вмеша­тельства в деятельность организаций, граждан, перехода к правовому государству, объем надзора будет увеличиваться за счет сужения контроля. Кроме того, объем над­зорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности.

Также необходимо рассмотреть мнение Д. М. Овсянко: «не следует отождествлять понятия контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности, назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государствен­ном управлении».[11] По ег мнению, контроль и надзор различаются по со­держанию, по объектам наблюдения и проверки, по субъектам, их осуществ­ляющим и реализуются в различных организаци­онных и правовых формах.

Подводя итоги анализу существующих точек зрения на проблему трактовки понятий «контроль» и «надзор», следует отметить, что многие ученые в своих науч­ных трудах используют эти термины, либо не поясняя их, либо укладываясь в приве­денные классификации. Вместе с тем, до настоящего времени не выработаны универ­сальные, законодательно закрепленные критерии, позволяющие разграничить кон­троль и надзор.

Также, из выше изложенного, можно сделать выводы о более четком понимании терминов контроль и надзор.