Реферат: Концепція створення інформаційних систем у державному управлінні
Загальні принципи мають універсальний характер. Уперше сформульовані академіком В.М. Глушковим, на сьогодні вони приймаються як науково-методичні положення й практичні рекомендації до створення ІС. До них належать принципи системності, розвитку, сумісності, стандартизації та уніфікації, ефективності. Їхню суть розкрито в спеціальній літературі [13, 31].
Спеціальні принципи характерні для створення інформаційних систем у державному управлінні. Одним із них є принцип декомпозиції. Декомпозиція - це процес поділу системи на елементи, зручні для будь-яких операцій з нею, а саме - поділ на елементи, які приймаються за неподільні об’єкти. Процеси декомпозиції та композиції є засобами одержання інформації для здійснення аналізу і синтезу системи, що є необхідним для дослідження таких складних за структурою та інформаційними зв’язками систем, як органи державного управління. Відповідно до нормативних документів щодо створення систем оброблення інформації їх можна поділяти за виконуваними функціями (прогнозування, планування, облік і контроль, аналіз і регулювання), і за ресурсами (трудові, матеріальні, грошові та ін.).
Як показали дослідження, декомпозицію системи державного управління доцільно проводити відповідно до адміністративного поділу об’єктів, що управляються, згідно з існуючою ієрархією адміністративно-територіального устрою. Ієрархія адміністративно-територіального розподілу включає три рівні: вищий - державний, середній - обласний і нижчий - районний. На кожному з цих рівнів створюються локальні системи оброблення інформації. Це, по суті, - декомпозиція «по вертикалі», декомпозиція «по горизонталі» полягає в тому, що на кожному рівні локальна система поділяється на підсистеми, блоки або комплекси задач (виділені технологічні процеси), модулі, процеси і процедури оброблення даних. Виділення підсистем здійснюється за функціональними і технологічними ознаками. Функціональні підсистеми автоматизують функції управління. У державному управлінні цей рівень підсистем виокремлюють відповідно до функціональної (організаційної) структури державного органу. Він є оригінальним для кожної ІС державного управління (Мінфіну, ДПА, Держказначейства, НБУ, Держкомстату, правоохоронних органів і т. д.). На наступному етапі декомпозиції структурні елементи виокремлюють згідно з класичним переліком функцій управління: прогнозування, планування, облік, аналіз і регулювання. У межах цих функцій автоматизуються технологічні процеси оброблення даних на функціональних АРМ, де користувачами є спеціалісти і керівники відповідних структурних підрозділів.
Виконання технологічних процесів оброблення даних здійснюється засобами забезпечувальних підсистем на технологічних АРМ. Це АРМи адміністратора БД, технолога, програміста, поштового серверу та ін. В ІС державного управління перелік забезпечувальних підсистем (інформаційне, технічне, програмне, організаційне і правове забезпечення) та їхні функції є типовими (їх розкрито у відповідних розділах цього посібника).
Слід зазначити, що організаційна структура на різних рівнях одного відомства є неоднорідною за переліком організаційних підрозділів і за закріпленими за ними функціями. До того ж, перелік функціональних підрозділів на верхньому рівні часто змінюється, змінюються й їхні функції. А це спричинює значні ускладнення під час розроблення типових модулів і пакетів прикладних програм для автоматизації функцій державного управління.
Наступним принципом створення ІС в державному управлінні є принцип інтеграції.Інтеграцію можна визначити як спосіб об’єднання окремих компонентів в одну систему, яка забезпечує узгоджену і цілеспрямовану їхню взаємодію. Складність інтеграції ІС державного управління обумовлена різнорідністю їхньої функціональної належності. Інтеграцію ІС можна розглядати в кількох аспектах: функціональному, організаційному, інформаційному, програмному, технічному, економічному [31]. У державному управлінні інтеграція за наведеними аспектами проводиться «по вертикалі» і «по горизонталі». Вертикальна інтеграція зводиться до взаємодії локальних ІС, створених на районному, обласному і державному рівнях. Така інтеграція веде до створення корпоративних ІС у відповідному відомстві.
Інтеграція «по горизонталі» зводиться до взаємодії різних за функціональною належністю ІС на одному рівні державного управління. У результаті такої інтеграції створюються нові ІС - ІС державної адміністрації районного, обласного і державного рівнів (Кабінету Міністрів і Президента України).
Суттєве значення при запровадженні ІС державного управління має створення динамічної моделі, яка б адекватно відображала реальний стан об’єкта, що управляється (наприклад, стан сплати податків кожним суб’єктом господарювання). Фізично така модель являє собою БД, в яку постійно вносяться зміни, що характеризують об’єкт управління. Тут є важливим запровадження зворотних зв’язків у системі управління, постійне порівняння прогнозних і планових показників з фактичним станом об’єкта.
Поряд із наведеними, при створенні ІС державного управління дотримуються й інших принципів. Це, зокрема:
1. принцип сумісності - полягає у спроможності різних видів ІС та їхніх елементів взаємодіяти у процесі функціонування;
2. принцип стандартизації та уніфікації - полягає у необхідності застосування типових елементів ІС (наприклад, єдиної системи класифікації) в державному управлінні, єдиних пакетів для організації передавання інформації (наприклад, Х 400, Х-25);
3. принцип розвитку - особливо необхідний для створення ІС державного управління, оскільки саме державне управління в Україні постійно вдосконалюється;
4. принцип доступу кінцевого користувача - користувач повинен мати засоби доступу до БД різного рівня, якщо вони йому необхідні в роботі;
5. принцип концептуальної спільності - полягає в обов’язковому дотриманні єдиної методології створення ІС у різних відомствах державного управління.
Наведених принципів доцільно дотримуватися на всіх стадіях створення і функціонування ІС, що забезпечить ефективність, надійність і подовження життєвого циклу інформаційних систем державного управління.
2. Інформаційні системи державногоуправління на макрорівні
Розглядаючи склад, основні функції та взаємозв’язки інформаційних систем макрорівня, насамперед визначимо, які саме інформаційні системи належать до макрорівня в державному управлінні. Оскільки основоположною функцією державного управління є економіка як база, як фінансові можливості для реалізації інших функцій держави, то за основу для розподілу системи державного управління на макрорівень і мікрорівень доцільно взяти принципи виокремлення макроекономіки. За цими принципами макроекономіка - це функція держави, яка включає фіскальну політику, монетарну політику, визначення сукупності макроекономічних показників і методів державного регулювання економіки. Для виконання цієї державної функції створено систему державних органів законодавчої, виконавчої та судової влади. Автоматизація функцій центральних органів влади здійснюється інформаційними системами державного управління на макрорівні згідно з Національною програмою інформатизації.
Склад ІС державного управління на макрорівні визначається переліком центральних органів влади на основі аналізу спільності таких систем, їхніх інформаційних зв’язків і процесів запровадження в них комп’ютерних технологій. На макрорівні доцільно виділити три сфери дії інформаційних систем - фінансово-економічну, соціальну та адміністративно-правову. Необхідність такої класифікації підтверджується не тільки спільністю і однорідністю функцій, а й доцільністю організації в цих сферах спільних інформаційних ресурсів, єдиного інформаційного простору.
До складу інформаційних систем, що функціонують у фінансово-економічній сфері, входять: інформаційно-аналітична система Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, автоматизована інформаційно-аналітична система Міністерства фінансів України, автоматизована система Державного казначейства України, інформаційно-аналітична система Державної податкової служби України, інформаційно-аналітична система Державної митної служби України, інформаційна система Національного банку України, інформаційно-електронна система Центрального депозитарію Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, інформаційно-обчислювальна система Державного комітету статистики, інформаційно-аналітична система Рахункової палати. Основною функцією наведених вище інформаційних систем є формування засобами комп’ютерних технологій макроекономічних показників, необхідних для державного управління. Склад таких показників виведено на сайт htt://bank.gov.ua/Makro/pok.htm для загального доступу. Основні макроекономічні показники економічного і соціального стану України в динаміці наведено в табл. 2.1. Перелік цих показників може змінюватися щорічно. Сьогодні автори наукових статей пропонують додатково ввести й інші показники, зокрема доходи бюджету на душу населення, витрати на душу населення і т. п. Розрахунок макроекономічних показників ведеться в розрізі функцій державного управління: прогнозування, планування, облік і складання зведеної статистичної звітності, реалізація контрольних функцій та в процесі підтримки прийняття політичних рішень. Кожна з цих функцій в основному виконується відповідним державним органом.
Таблиця 2.1 - Основні макроекономічні показники економічного і соціального стану України в динаміці
| Показник | Рік | |||
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | |
| Валовий внутрішній продукт, млн грн | 15 021 | 30 583 | ||
| Темпи зростання до відповідного періоду попереднього року, % | ||||
| у порівнянних цінах | 107,7 | 107,2 | ||
| Обсяг промислової продукції, млн грн | 14 824 | 30 154 | ||
| Темпи зростання до відповідного періоду попереднього року, % | ||||
| у порівнянних цінах | 111,6 | 110,8 | ||
| Обсяг продукції сільського господарства, млн грн | 1640 | 3258 | ||
| Виробництво товарів народного споживання, млн грн | 2791 | 5679 | ||
| Інвестиції в основний капітал (капітальні вкладення), млн грн | ... | ... | ||
| Роздрібний товарооборот, млн грн | 3079 | 6225 | ||
| Обсяг вироблених послуг, млн грн | 2786 | 3022 | ||
| Фінансові результати підприємств та організацій від звичайної діяльності до оподаткування, млн грн | 886 | ... | ||
| Питома вага збиткових підприємств, % | 40 | ... | ||
| Середньомісячна номінальна заробітна плата працівників, грн | 400,59 | 391,20 | ||
| Індекс реальної середньомісячної заробітної плати працівників, % | ||||
| Доходи населення, млн грн | 12 802 | 13 227 | ||
| Витрати та заощадження населення, млн грн | 12 802 | 13 227 | ||
| Індекс споживчих цін, % | ||||
| до грудня попереднього року | 101,5 | 102,6 | 103,7 | 104,5 |
| Індекс цін виробників промислової продукції, % | ||||
| до грудня попереднього року | 100,5 | 101,2 | 103,3 | 103,6 |
| Рівень безробіття (на кінець періоду), % | 3,9 | 4,0 | ||
| Експорт товарів і послуг, млн дол. США | ... | |||
| Імпорт товарів і послуг, млн дол. США | ... | |||
| Коефіцієнт обслуговування зовнішнього боргу, % | ... | |||
| Валові міжнародні резерви | ... | |||
| у % до ВВП: | ||||
| доходи Зведеного бюджету | 30,9 | 32,1 | ||
| видатки Зведеного бюджету | 21,2 | 24,9 | ||
| профіцит Зведеного бюджету | 9,7 | 7,2 | ||
| Сальдо поточного рахунка платіжного балансу | ... | |||
Основні прогнозні макроекономічні показники, міжгалузевий баланс та інші показники соціально-економічного розвитку країни визначаються інформаційною системою Міністерства економіки. Для розрахунків використовуються нормативно-довідкові БД, архівні БД, з яких вибираються макроекономічні показники за попередні роки для визначення динаміки змін, та БД з поточними звітами, що надходять від ІС Держкомстату, ІС Мінфіну, ІС НБУ, а також від ІС галузевих міністерств, в тому числі Держпромполітики, Держкоменергозбереження, Мінтрансу, Мінпаливенерго, Мінагрополітики, Мінпраці та ін. Результати розрахунків після аналізу спеціалістами Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України подаються галузевим міністерствам і комітетам, у тому числі Мінфіну, для використання в бюджетному процесі.
Бюджетний процес - це основна, узагальнююча складова державного планування на календарний рік. Здійснюється він протягом року, що передує плановому, відповідно до бюджетної резолюції, в якій етапи технології складання бюджету прив’язуються до календаря. Основні функції зі складання бюджету, особливо на завершальних його етапах, покладено на Міністерство фінансів України. До нього надходить інформація для бюджетного процесу від усіх інформаційних систем органів державної влади і по всій її вертикалі. Для складання бюджетів (державного, місцевого і зведеного) усі державні органи формують кошториси надходжень і витрат. Крім того, кожна державна структура здійснює планування своєї діяльності на рік у відповідних показниках (наприклад, казначейство виконує розпис бюджетних коштів по головних розпорядниках їх на рік, у тому числі й по кварталах.
Наступною функцією державного управління в сфері економіки і фінансів є облік і складання зведеної звітності. Ця функція порівняно з іншими має найвищий рівень автоматизації, тут процеси найбільше формалізовано. Облік і складання звітності здійснюються в усіх без винятку державних органах, але основне завдання в цьому напрямі покладено на Держкомстат, Національний банк, Держказначейство, Державну податкову адміністрацію, Мінфін України. Інформаційні системи цих центральних органів державної влади мають функцію автоматизації складання зведених облікових регістрів і звітності, у низових структурах ведеться аналітичний облік і складаються звіти, які за заданою схемою передаються на верхній рівень. У Держкомстаті України фактичні дані нагромаджуються в звітних документах, перелік яких охоплює всі види економічної діяльності (їх понад 300). Нагромадження показників ведеться і за системою національних рахунків: рахунок товарів і послуг, рахунок виробництва, рахунок доходів, рахунок нагромадження, рахунок «іншого світу», міжгалузевий баланс. У Національному банку України статистична звітність формується автоматично на основі звітних файлів (кількість їх сягає 80). Облік показників виконання бюджетів веде Державне казначейство України, Державна податкова служба, а на завершальній стадії - Міністерство фінансів України. Між інформаційними системами зазначених центральних органів виконавчої влади здійснюється інтенсивний обмін даними, але ця проблема на сьогодні залишається мало дослідженою.
Контрольну функцію державного управління покладено на Рахункову палату Верховної Ради України і Головне контрольно-ревізійне управління Міністерства фінансів України згідно із Законом України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» (1996 р.). Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, що має здійснювати контроль за своєчасністю виконання видаткової частини Державного бюджету України, витраченням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням, за утворенням і погашенням внутрішнього та зовнішнього руху коштів в установах НБУ, за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Для автоматизації цих функцій в Рахунковій палаті створено інформаційно-аналітичну систему, основними елементами якої є інформаційна база та комунікаційні вузли електронної пошти Рахункової палати для зв’язку з органами державної влади, відомствами та організаціями з метою збирання необхідної інформації.
Державний фінансовий контроль за виконанням бюджетів, за цільовим витрачанням коштів бюджетними організаціями здійснює ГоловКРУ, яке має в своєму розпорядженні засоби обчислювальної техніки для планування та обліку контрольно-ревізійних робіт, підтримки нормативної бази і статистичних даних, розв’язування задач аналізу фінансового стану державних установ, а також для обміну інформацією. Наявність технічної і програмної бази дає змогу спеціалістам контрольно-ревізійної служби застосовувати комп’ютерні технології для організації та проведення перевірок, а в перспективі - виконувати такі перевірки через комп’ютерні мережі.
Інформатизація соціальної сфери включає створення: інформаційної системи в Міністерстві праці та соціальної політики України, інформаційної системи Пенсійного фонду України, системи інформаційно-аналітичного забезпечення охорони здоров’я, комп’ютерної інформаційної мережі освіти і науки, інформаційно-аналітичного забезпечення у сфері культури та ін.
До складу ІС Міністерства праці та соціальної політики України входять: автоматизована система оброблення документів одержувачів соціальної допомоги, система призначень і обліку виплат субсидій на житлово-комунальні послуги, інформаційно-пошукова система центрів зайнятості, інформаційно-аналітична система апарату управління міністерства.
Інформаційну систему Пенсійного фонду України (ПФУ) створено для забезпечення проведення державної політики у сфері пенсійного забезпечення та соціального страхування, збирання та акумулювання коштів для пенсійного забезпечення, ефективного використання коштів на правомірні виплати громадянам-пенсіонерам, на адміністративні витрати та з метою контролю за отриманням доходів і їх нагромадження. Структура ІС Пенсійного фонду ієрархічна, вона включає центральний, обласний і районний рівні. На кожному рівні створено локальну систему оброблення даних. Основний обсяг інформації вводиться і обробляється на районному рівні, де виділено такі АРМ:
1. АРМ-Р - призначений для автоматизації підготовки на підприємствах, в організаціях, районних відділах ПФУ персоніфікованих звітів про доходи, трудовий стаж і розмір внесків, сплачених юридичними та фізичними особами до ПФУ;
2. АРМ інспектора з призначення пенсій та допомоги;