Реферат: Місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян
Конституційне право на судовий захист гарантується державою і стосується громадян України, іноземців, осіб без громадянства, які мають право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або обмежують права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду [15, с. 137].
Отже, судова форма захисту являє собою конституційне право громадянина, іноземця, особи без громадянства, яке реалізується в судах з метою, у першу чергу, охорони або захисту прав, свобод та законних інтересів, виключно за встановленою процесуальним законодавством процедурою, а результатом постає судове рішення, яке приймається іменем України і має загальнообов’язкову силу на усій території України. На відміну від судової форми захисту, позасудова не стосується процедур відправлення правосуддя і реалізується шляхом здійснення позасудових процедур уповноваженими на те чинним законодавством державними і недержавними органами, громадськими організаціями, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.
Ще у 60–70-х р.р. минулого століття вчені зазначали про постійний характер та універсальність судової форми захисту, що обумовлює її пріоритетне місце серед інших форм захисту [3, с. 33. Розвиваючи ці положення, Г.П. Тимченко характеризував особливості судової форми захисту. Тези, сформульовані вченим, можуть бути віднесені не лише до захисту суб’єктивних прав у загальних судах у порядку цивільного судочинства, але й до судового захисту, здійсненого в усіх процесуальних формах [17, с. 66–67].
1.Судова форма захисту являє собою діяльність судів, які, у відповідності до Конституції, є носіями судової влади. Ніякі інші органи не мають права здійснювати правосуддя. Судова влада є самостійною і діє незалежно від законодавчої і виконавчої гілок влади. Г.П. Тимченко вказував на здійснення судової влади через конституційне, цивільне та кримінальне судочинство. Доцільно доповнити перелік процесуальних форм здійснення судової влади, запропонований Г.П. Тимченком, господарським і адміністративним судочинством.
2. Судова форма захисту максимально адаптована до вирішення спорів, пов’язаних із порушенням або можливим порушенням суб’єктивних прав і законних інтересів, оскільки діяльність судів щодо вирішення спорів відбувається в особливій процесуальній формі. Саме процесуальна форма являє собою гарантію винесення законного та обґрунтованого судового акта у справі, а отже – захисту суб’єктивних прав громадян.
3.Судова форма захисту має універсальний характер, оскільки у судовому порядку можна захистити будь-яке суб’єктивне право або законний інтерес.
Як узагальнюючий висновок стосовно захисту суб’єктивних прав у порядку цивільного судочинства, Г.П. Тимченко, однак, фактично формулює загальні положення, які стосуються усіх форм судового захисту. Так, учений вірно зазначає, що існування судової влади обумовлене покладанням на неї особливої функції – захисту прав та законних інтересів. Головним при цьому є те, що судова форма забезпечує реалізацію специфічного за змістом та функціями конституційного права на захист як фундаментального процесуального способу захисту.
Виконання цієї особливої функції судами визначає необхідність забезпечення, насамперед, її доступності. Однак, поряд із судовою формою захисту мають існувати й альтернативні – позасудові форми. До набуття чинності у 2005 р. Цивільним процесуальним кодексом України одночасно із Кодексом адміністративного судочинства України виділялися такі альтернативні договірні форми захисту цивільних прав, не пов’язані із правосуддям, як арбітраж та різні форми процедур примирення [10, с. 67]. Не вдаючись до критичного аналізу цієї точки зору, але використовуючи зазначений підхід, можна спробувати визначити й такі альтернативні форми захисту у новому Цивільному процесуальному кодексі України як мирова угода, визнання позову, передання справи на розгляд третейському суду. Стосовно адміністративного судочинства слід зазначити, що КАС України також передбачає різні форми процедур примирення, у тому числі й мирову угоду. Однак, зазначати про її позасудовий характер навряд уявляється доцільним, зважаючи на те, що існування самої можливості здійснення примирення випливає із дії концептуального принципу судового адміністративного процесу – принципу диспозитивності. Статтею 51 КАС України передбачено, що сторони можуть досягнути примирення на будь-якій стадії адміністративного процесу, що є підставою для закриття провадження в адміністративній справі. Частина 1 ст. 61 КАС України визначає виняток із цього правила. Так, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб і які звертаються до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, не можуть закінчувати справу примиренням.
Отже, можливим стає висновок про наявність альтернативних способів вирішення спору в публічно-правових відносинах, які існують у межах загального порядку захисту прав, свобод, законних інтересів засобами адміністративного судочинства.
Позасудова форма захисту прав, свобод та інтересів громадян у публічно-правових відносинах здійснюється поза межами правосуддя.
У підручнику «Суд, правоохоронні та правозахисні органи України», підготовленому у 2007 р. колективом авторів О.С. Захаровою, В.С. Ковальським, В.С. Лукомським та ін., надають таке визначення правозахисної діяльності – вона полягає у наданні кожному громадянину правової допомоги, а також юридичним особам, іноземцям і особам без громадянства у спірних питаннях з охорони права, зловживання правом, захисті фізичних осіб від обвинувачення та в державному гарантуванні охорони прав громадян правозахисними органами. Її суб’єктами виділяють: державні органи в особі органів юстиції, органів Міністерства праці та соціальної політики України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, органи захисту прав споживачів; підприємницькі структури, які надають різні юридичні послуги; громадські організації [16, с. 27].
У публічно-правових відносинах до правозахисної діяльності доцільно віднести, насамперед, оскарження (опротестування) рішень, дії (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Визначення саме оскарження як способу позасудового захисту прав, свобод, законних інтересів громадян ґрунтується на нормах ст.ст. 1, 3 Закону України «Про звернення громадян» [12], Глави 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення [6]. Зокрема, ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» встановлено право громадян України звернутись до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, зокрема зі скаргою на порушення прав і законних інтересів. У ст. 3 визначено поняття скарги як звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Отже, скарга містить вимогу. Законом України «Про звернення громадян» надано загальне визначення звернення. До нього віднесено не лише скаргу, але й викладено в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання). Зокрема – пропозиція (зауваження) визначається як звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, удосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Отже, сутність пропозиції постає в рекомендації чи пораді. Про заяву (клопотання) визначено як про звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Правова природа звернення, режим якого визначений Законом України «Про звернення громадян», є суто управлінською. Таке звернення спрямоване на удосконалення відносин організаційно-розпорядчого характеру.
Доцільно проаналізувати правову природу звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод, законних інтересів. Так, юридичною підставою судового адміністративного провадження постає позовна заява у формі адміністративного позову. Загальний зміст адміністративного позову визначено ст. 3 КАС України – звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.
Як вірно зазначає Е.Ю. Швед, у публічно-правових відносинах, учасниками яких, з одного боку, є публічна адміністрація (тобто орган, посадова особа, наділені державно-владними повноваженнями), а з іншого – фізична чи юридична особа. Спір виникає ще до моменту звернення до адміністративного суду, і відповідна вимога щодо захисту прав, свобод та інтересів заінтересованої особи є досудовою. Вимоги стають позовними, коли спрямовуються на порушення діяльності адміністративного суду як компетентного органу, на який покладено здійснення захисту права. Інакше кажучи, вимоги стають позовними не тому, що вони пред’являються однією особою до іншої для примусового здійснення через суд, а тому, що вони заявлені до суду з метою відкриття адміністративного судового провадження на захист прав, свобод, інтересів. Виходячи із цього, робиться висновок про те, що адміністративний позов має дві складові – матеріально-правову та процесуально-правову. Матеріально-правова складова – вимога позивача до відповідача. Хоча ця вимога виникає до моменту звернення до адміністративного суду, але лише з відкриттям провадження в адміністративній справі набуває судового адміністративного процесуального характеру. Тим самим доведено, що адміністративний позов є процесуальною формою реалізації матеріальної норми закону, її примусового здійснення через адміністративне судове провадження. Процесуальною складовою адміністративного позову є вимога до суду про розгляд та вирішення спору про право в публічно-правових відносинах. Ним визначено адміністративний позов як вимогу заінтересованої особи, звернену до адміністративного суду про здійснення правосуддя в адміністративній справі на захист своїх прав, свобод та інтересів, порушених у публічно-правових відносинах [15].
Отже, правова природа адміністративного позову є суто судовою і являє собою вимогу про здійснення правосуддя адміністративним судом як однією із форм судового захисту прав, свобод, законних інтересів громадян.
Останнім часом до Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема, до ст. 294, було внесено зміни, які стосувалися, зокрема, і процедур оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, винесеної судом, до апеляційного суду. Цими змінами було передбачено, що постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником або на неї може бути внесено протест прокурора протягом десяти днів із дня винесення постанови. Однак, зазначені зміни, незважаючи на їх важливість, вносять плутанину в існуючий процесуальний порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, оскільки: 1) процедури апеляційного перегляду врегульовані вкрай недостатньо, лише ст. 294 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а засади перегляду залишилися поза увагою законодавця; 2) перегляд здійснюється суддею судової палати апеляційного суду в кримінальних справах, хоча предмет перегляду становить рішення, прийняте у справі про адміністративне правопорушення. Разом з тим, уведення процесуального порядку перегляду постанови у справі про адміністративні правопорушення, винесеної суддею, із принципових позицій є позитивним. Крім того, сучасні тенденції розвитку адміністративно-деліктного законодавства передбачають, у тому числі й виділення кримінальних (підсудних) проступків як діянь, які мають судову юрисдикцію і не є управлінськими (адміністративними) за своєю суттю (дрібне хуліганство, дрібне викрадення чужого майна тощо) з переліку адміністративних деліктів. Актуальність і необхідність такого виділення підтверджена Концепцією реформування кримінальної юстиції України [18].
Зазначене свідчить про нагальну потребу перегляду засад провадження у справах про адміністративні правопорушення. Однією з пропозицій, у цьому зв’язку, може бути запровадження загальних принципів судового процесу до процесуального порядку вирішення справ про кримінальні проступки. Вірність цієї тези частково підтверджує існуюча судова практика розгляду справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією. Так, Законом України «Про боротьбу з корупцією» [11], Кодексом України про адміністративні правопорушення не передбачено процедури оскарження рішень у справі про корупційне діяння. Однак, виходячи з норми ч. 2 ст. 124 Конституції України, згідно з якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, скарга на рішення у справі розглядається Верховним Судом України. Зазначене, зокрема, підтверджує Постанова Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25.05.1998 р. «Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією», Постанова Голови Верховного Суду України вiд 23.10.2003 р. «Про вирішення питання щодо доведеності та спрямованості умислу винної особи (уповноваженої на виконання функцій держави) на вчинення корупційного діяння» тощо.
Диспозитивний метод правового регулювання для відносин у сфері здійснення позасудової форми захисту прав, свобод, законних інтересів не є характерним, оскільки йому, за вірним визначенням М.Н. Марченко, притаманне встановлення меж, у яких учасники суспільних відносин самостійно визначають варіанти своєї поведінки, самостійно встановлюють свої права й обов’язки. Д.М. Лук’янець зазначає, що «чітко визначених галузевих методів правового регулювання може бути лише три, причому при їх реалізації можуть бути одночасно задіяні різноманітні правові норми, як імперативні, так і диспозитивні. Ці методи пропонується іменувати як «метод цивільного права», «метод адміністративного права» і «метод судового права» [9, с. 93].
Не вдаючись до теоретичної дискусії з приводу доцільності такої наукової концепції, слід, однак, брати її до уваги, враховуючи її обґрунтованість, теоретичну і практичну значимість. Застосування концепції методів правового регулювання, запропонованої Д.М. Лук’янцем стосовно вивчення юридичної природи права громадян на захист в адміністративних судах, дозволяє обґрунтовано відокремити судовий захист в адміністративних судах від позасудового захисту. У науці адміністративного права та процесу юридична природа права на захист в адміністративному суді не була ще предметом окремих наукових досліджень, адже сам інститут адміністративного судочинства є порівняно новим для науки адміністративного права та процесу. Активізація уваги науковців щодо проблем правової природи адміністративного судочинства, змісту і характеру процесуальних відносин у сфері відправлення правосуддя адміністративними судами відбулася після набуття чинності Кодексом адміністративного судочинства України, адже сам цей нормативно-правовий акт побудований на засадах, які істотно відрізняються від засад провадження у справах про адміністративні правопорушення, встановлених Кодексом України про адміністративні правопорушення, провадження зі звернень громадян, дисциплінарного провадження.
Концептуальні основи відправлення правосуддя адміністративними судами подібні до цивільного процесу і принципово відрізняються від основ управлінського чи юрисдикційного процесів, які є позасудовими, навіть у випадку розгляду справи про адміністративне правопорушення судом загальної юрисдикції. Так, про те, що норми Цивільного процесуального кодексу, Кодексу адміністративного судочинства України, Господарського процесуального кодексу України мають багато спільного зазначали Ю.М. Грошевий, В.В. Комаров. Ю.М. Грошевий мотивував спільністю джерел правового регулювання, їх принципів, цілей, властивостей, які закладені не тільки в самій природі процесуального права, але й у природі суду як органу, наділеного від імені держави функцією здійснення правосуддя [6, с. 28]. Разом із тим, для процесуальних відносин у сфері адміністративного судочинства є характерними такі самі ознаки, які притаманні адміністративно-правовим відносинам [7, с. 172]: однією із сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб’єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми; формуються, як правило, в особливій сфері суспільного життя – публічному (державному і самоврядному) управлінні. Щодо засад відправлення правосуддя адміністративними судами і засад цивільного процесу, то спільними є такі принципи адміністративного і цивільного судочинства: рівність усіх учасників процесу перед законом і судом; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі; гласність і відкритість процесу; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження; обов'язковість судових рішень (ст. 7 КАС України і ст.ст. 5, 6, 10, 11, 13 Цивільного процесуального кодексу України). Разом із тим, у сучасній доктрині адміністративного права і процесу існує думка про неможливість однозначної відповіді на принципове запитання: чи можуть розглядатися за правилами КАС України публічно-правові спори, в яких однією із сторін є не «орган виконавчої влади» або його «посадова чи службова особа», а будь-який інший «орган державної влади» або відповідно його «посадова чи службова особа» [4].
Виходячи із зазначеного, для здійснення аналізу юридичної природи права на захист в адміністративному суді уявляється доцільним використання положень цивільно-правової доктрини, але з обов’язковим відтворенням специфіки публічно-правових відносин, спір про право в яких є фактичною підставою звернення громадянина до адміністративного суду і відкриття провадження в адміністративній справі. Однак, у першу чергу, слід враховувати специфіку конституційних засад адміністративної юстиції. Така специфіка позначається на широкій юрисдикції адміністративних судів, до яких оспорюються акти Верховної Ради України, Президента України, Вищої Ради юстиції, які не зараховують до управлінських. Змістом предметної діяльності адміністративної юстиції є спори, зумовлені управлінською (адміністративною) діяльністю владних суб’єктів, а також правозастосовна сфера публічних правовідносин, де стороною спору є владний орган, посадові й службові особи. Під судовий контроль адміністративних судів підпадає діяльність суб’єктів влади, яка оспорюється фізичними чи юридичними особами [11, с. 36].
Специфіку судового адміністративного процесу як різновиду судової форми захисту прав, свобод, законних інтересів громадян доці?