Реферат: Місцеве та регіональне самоврядування
Уявлення про задовільний рівень автономії місцевих органів управління залежить від умов конкретної країни, рівня активності громадянства, національної традиції самоврядування. А концепція автономії перебуває у стані постійних змін. У Швеції, наприклад, кожне десятиріччя вживають заходів щодо покращення структури і діяльності влади на місцевому рівні.
1.2 Інституціональні та правові засади місцевого самоврядування
1.2.1 Типологія самоврядних систем
Щоб зрозуміти, як функціонують місцеві уряди в різних країнах, звернімося до порівняльної характеристики систем місцевого самоврядування. Традиційно розглядають дві базові моделі, які загалом відповідають діючим правовим системам: англосаксонську (англійську або англо-американську) та континентальну (європейську, французьку) модель. Класифікаційними ознаками є принципи, на яких вибудовується система стосунків між органами місцевої влади та центральним урядом та відмінності в системах управління відповідно до типу права.
Англосаксонська система місцевого врядування притаманна англомовним країнам: Великій Британії - батьківщині класичних муніципальних форм, країнам Британської Співдружності (Австралія, Нова Зеландія, Канада), Сполученим Штатам Америки. Вона бере свій початок від місцевих громад та міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною.
Одна з характерних рис цієї системи — відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Тобто характерним тут є відсутність ієрархічного порядку: місцеві представницькі органи діють автономно в межах переданих повноважень і не підпорядковані вищому рівню (хоча в деяких випадках така незалежність органів міського самоврядування досить формальна). Контроль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та центральні міністерства і комітети. Поряд із представницькими органами міське населення може безпосередньо обирати посадових осіб (мерів). Муніципальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на місцевих рівнях — регламентом.
Для англосаксонської системи головним є принцип так званого «позитивного регулювання». Обсяг повноважень місцевих владних органів встановлюються законодавством шляхом переліку їхніх прав і обов'язків, і вони можуть робити лише те, про що прямо сказано в законі. Будь-який вихід за рамки встановленої законом компетенції розцінюється як перевищення повноважень. За додатковими повноваженнями місцеві органи у Великій Британії можуть звернутися до парламенту з проханням про прийняття «приватного» закону (але ця процедура складна й довготривала) або до держсекретаря, накази якого затверджує парламент.
Отже, англосаксонській моделі притаманні:
- значна автономія органів місцевого самоврядування стосовно держави;
- відсутність прямого підпорядкування центрові органів територіального (субнаціонального) рівня;
- відсутність уповноважених представників центральної влади на місцях, які б опікали органи місцевого самоврядування;
- здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування переважно непрямим шляхом (через центральні міністерства) та через суд;
- виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;
- функціонування органів місцевого самоврядування в межах закріпленої в законі компетенції.
Континентальна (французька) модель місцевого врядування отримала свою назву через поширеність у країнах континентальної Європи й у франкомовному світі, а також у деяких країнах Латинської Америки та Близького Сходу. Вона базується на поєднанні принципів державного управління і місцевого самоврядування. В основу цієї системи покладено принцип «природного права». Всі територіальні утворення країни поділяються на «штучні» (засновані державою з тією чи іншою метою) та «природні», що виникли в процесі історичного розвитку: міста, селища, села. При управлінні штучними утвореннями до уваги беруть насамперед загальнодержавні інтереси. Стосовно ж «природних» місцевих громад діє принцип пріоритетного врахування їхніх власних інтересів. Вони володіють «природними» правами самоврядування.
При визначенні повноважень самоврядування континентального типу застосовується принцип «негативного регулювання», яким керуються самоврядні органи Німеччини та Франції. їм дозволяється робити все, що не заборонено законом. Отже, муніципалітети можуть виконувати на підпорядкованій їм території будь-які управлінські функції, якщо вони не є прерогативою держави.
В Європейській хартії про місцеве самоврядування принцип негативного регулювання зафіксовано в такому вигляді: «...органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають свободу дій у здійсненні своїх ініціатив з будь-якого питання, яке не вилучене з їх компетенції або не надане іншому органу влади».
Принцип «негативного регулювання» не означає, що органам самоврядування надається більша автономія. Навпаки, сучасна континентальна модель організації місцевої влади характеризується:
- значно вищим ступенем централізації у порівнянні з англосаксонською моделлю та наявністю вертикальної (ієрархічної) підпорядкованості;
- поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях і функціонуванням на одному й тому ж територіальному рівні органів місцевого самоврядування, обраних територіальною громадою, та уповноважених осіб, призначених центральною владою. Останні здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого само врядування.
В обох моделях діє основний демократичний принцип - виборність представницького органу місцевого самоврядування.
Крім охарактеризованих систем англо-американського та континентального типів, у Європі існує багато змішаних систем самоврядування (наприклад, в Австрії, Німеччині), діють гібридні моделі міського самоврядування. Усі вони відповідають базовим принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, яка проголошує:
- адекватність системи самоврядування цілям, що стоять перед містом (місія міста), і завданням, які розв'язуються місцевою громадою;
- право міської громади визначати структуру органів місцевої влади, встановлювати регламент, правила і процедури;
- особливий статус службовців міської виконавчої влади, відмінний від статусу державного службовця.
Більшість тюсттоталітарних країн Центральної та Східної Європи, відмовившись від жорстко централізованої моделі місцевої влади, сприйняли континентальну модель місцевого врядування, яка більше наближена до правових систем цих країн.
Усі системи місцевого самоврядування базуються на правових угодах, які надають вищому органу управління (національному або регіональному парламенту) можливість визначати правила договору. В деяких містах США і Німеччини місцеве врядування має правовий захист, закріплений в хартіях муніципального права (home-rule).
Функціонування місцевого управління регулюється Конституцією, а також законами, виданими представницькими органами центрального (в унітарних державах) або регіонального (у федеративних державах) рівнів управління. У США правові засади місцевого управління визначають конституції суб'єктів федерації — штатів, у Канаді — провінцій, у Німеччині - земель. Ступінь урегулюваності різний: деякі конституції містять невелику кількість норм, що стосуються діяльності місцевих органів влади, інші - містять докладні описи усього, що можуть або не можуть робити органи місцевого врядування, аж до включення норм, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів.
Обсяг конституційного регулювання місцевого самоврядування в унітарних державах також неоднаковий. У конституціях таких країн, як Норвегія, Данія взагалі не йдеться про місцевий рівень управління. У французькій Конституції 1958 р. тільки вказується, що територіальними громадами Республіки є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами. Інститут місцевого самоврядування в Україні регулюється статтями 140-146 Конституції.
Конституційні положення конкретизуються поточним законодавством, яке насичує змістом норми конституційного й адміністративного права. Закони про місцеве врядування можуть бути як загальні (наприклад, закон «Про місцеве самоврядування в Україні»), так і часткові, такі, що регулюють діяльність окремих місцевих органів або ланок системи територіального управління (наприклад, закон про столицю). Є також закони, що регламентують економічну та фінансову діяльність органів місцевого самоврядування (наприклад, закон «Про комунальну власність»). Окремими законодавчими актами може бути регламентована діяльність представників державної адміністрації на місцях тощо.
Найважливішим джерелом права про місцеве самоврядування для країн Європи є Європейська хартія місцевого самоврядування, розроблена і прийнята Радою Європи з ініціативи Постійної конференції місцевих і регіональних органів влади в Європі (1985). Цей міжнародний акт запроваджує міжнародні стандарти для регулювання і гарантування прав органів місцевої влади, утверджує єдині принципи місцевого самоврядування.