Реферат: Міжнародне публічне право
Відповідно міжнародний аспект ратифікації став оформлятися значно пізніше. Важливі договори передбачали необхідність їхнього затвердження. Що ж стосується термінів "ратифікація" й "ратифікаційні грамоти", те, наприклад, у практиці Росії вони стали використатися лише із часів Петра I.
Сучасний інститут ратифікації почав формуватися в XVIII в. як засіб поставити виконавчу владу під контроль парламенту. У результаті змінився зміст ратифікації. Сам договір став предметом наступної ратифікації держави до того, як він стане обов'язковим. Оскільки в той час більшість договорів стосувалися важливих міжнародних питань, то склалась думка, що договір стає обов'язковим лише в результаті ратифікації.
Ратифікація визначається Віденськими конвенціями як " міжнародний акт, що має таке найменування, за допомогою якого держава виражає в міжнародному плані свою згоду на обов'язковість для нього договору" (пп. b п 1 ст. 2). Варто звернути увагу на те, що ратифікація визначається як міжнародний акт. Тим часом вона також являє собою правовий акт держави, що приймається відповідно до його внутрішнього права.
Двоїстий характер ратифікації регулярно відзначається в літературі.
Ратифікація в конституційному змісті являє собою акт компетентного органа держави, що виражає згода бути зв'язаним договором.
У міжнародному плані ратифікація являє собою процес, за допомогою якого ця згода знаходить міжнародно-правове значення, породжує міжнародні наслідки.
Цей момент знайшов відбиття у визначенні ратифікації, що втримується в Керівництві Секретаріату ООН: "Ратифікація означає міжнародний акт, яким держава виражає свою згоду бути зв'язаним договором, якщо сторони мали намір виявити свою згоду таким актом". Разом з тим підкреслюється внутрішньодержавна дія ратифікації: "Інститут ратифікації забезпечує державам необхідний час для досягнення необхідного схвалення договору на внутрішньому рівні й для прийняття необхідного законодавства, що надає внутрішньодержавну дію цьому договору".
Автором визначення ратифікації як міжнародного акту був один з доповідачів Комісії міжнародного права Дж. Фіцморіс, що ще в 1934 р. присвятив цьому теоретичну статтю. У коментарі Комісії до проекту статей, прийнятому в 1966 р., із цього приводу говориться: слово "ратифікація" використається "винятково в змісті ратифікації в міжнародному плані". Разом з тим обмовлялося, що "парламентська "ратифікація": договору відповідно до внутрішнього права, звичайно, не ізольована від "ратифікації" у міжнародному плані, оскільки без її необхідні конституційні повноваження зробити міжнародний акт ратифікації можуть бути відсутні. Але залишається вірним, що міжнародна й конституційна ратифікації договору - різні процесуальні акти, здійснювані у двох різних планах". Із цього випливає, що під "ратифікацією" у Віденських конвенціях розуміється лише міжнародний процес, пов'язаний з ратифікацією. Зроблено це для того, щоб уникнути всього, що пов'язане із внутрішнім процесом. Для цілей Конвенції такий підхід прийнятний. Але він не відбиває природи ратифікації як інституту в цілому.
Сформульоване Комісією визначення ратифікації вплинуло й на судову практику. У рішенні Верховного суду Ізраїлю від 19 червня 1968 р. після посилання на проект статей про право договорів говориться: "Важливо проводити чітке розходження між "міжнародним" процесом ратифікації, що виражає зовні волю держави бути зв'язаним договором, що був підписаний, і внутрішнім конституційним процесом, що стосується формування цієї волі.
До прийняття Віденської конвенції 1969 р. доктрина переважно визначала ратифікацію як внутрішньодержавний акт. Після її прийняття вона стала частіше визначатися як сполучення актів внутрішнього й міжнародного. В.А. Рияка пише: "Ратифікація втілюється у двох різних актах: у внутрішньодержавному - указі, законі й т.п. і міжнародному - ратифікаційній грамоті. Двом названим актам відповідають дві функції, виконувані ратифікацією, - внутрішньодержавна й міжнародна. У єдності цих двох функцій розкривається сутність інституту ратифікації". Разом з тим чимале число авторів визначає ратифікацію як внутрішній акт, що має міжнародні наслідки.
Таким чином, ратифікація є правовим інститутом, що існує як у міжнародному праві, так і у внутрішнім праві держав. У внутрішнім праві він являє собою комплекс норм, що визначають порядок ініціювання, обговорення й ухвалення рішення про ратифікацію. Рішення оформляється законодавчим або іншим нормативним актом держави. Прийняття такого акту означає завершення внутрішньодержавної стадії ратифікації.
У теорії й на практиці не раз виникало питання про обов'язок держави ратифікувати підписаний договір. У минулому такі авторитети, як Гроций і Пуффендорф, посилаючись на приватноправові концепції, повідомляли відмову від ратифікації неприпустимим. Таке положення було зрозуміло в умовах, коли договори являли собою угоди монархів. Положення змінилося в основному в результаті залучення парламентів до процесу ратифікації.
В 1938 р. Макнейр констатував, що у всякому разі протягом попередніх півтора століть не існувало обов'язку держави ратифікувати підписаний його представником договір.
В 1908 р. Е. Ульман підтверджував допустимість відмови від ратифікації. Більше того, на думку Макнейра, "не існує також морального обов'язку ратифікувати договір....". Дійсно, адже інститут ратифікації існує для того, щоб органи держави могли обговорити договір і винести остаточне рішення. Заборона відмови від ратифікації привело б до втрати змісту цього інституту.
Обов'язковою ратифікація є лише для несучих відповідальність за агресію держав при висновку мирного договору. Відповідні положення містили мирні договори 1947 р.
Було б разом з тим неправильно думати, начебто підписання договору не спричиняє ніяких зобов'язань морально-політичного характеру. Уряд, що підписав договір, все-таки несе деякий моральний обов'язок вжити заходів до його ратифікації. Часом цей момент знаходить підтвердження в практиці. У грудні 1928 р. уряд СРСР направило уряду Польщі ноту, що пропонувала укласти протокол про дострокове введення в дію Паризького пакту про відмову від війни як знаряддя національної політики 1928 р. У ноті, зокрема, говорилося: "Підписанням зазначеного протоколу Польський уряд взяло б на себе, звичайно, моральне зобов'язання якнайшвидшого проведення встановленим порядком одночасної ратифікації, як паризького договору, так і самого протоколу".
Наведене положення знайшло правовий характер у практиці міжнародних організацій. Статути ряду організацій передбачають обов'язок урядів представити протягом певного строку прийняту конвенцію для ратифікації відповідному органу (Статут МАРНОТРАТ ст. 19(5) в), Статут ЮНЕСКО ст. 4(4)). Згідно ст. 20 Статуту ВІЗ кожен член повідомляє Генеральному директорові про вжиті заходи, а у випадку відхилення конвенції - про причини.
Сьогодні загальновизнано, що держава, що підписала договір, не несе юридичного обов'язку його ратифікувати. Це положення було предметом спеціального обговорення в Комісії міжнародного права. Воно підтверджується доктриною й практикою. Уряд Франції виходить із того, що після одержання від парламенту згоди на ратифікацію "виконавча влада зовсім не зобов'язана ратифікувати угоду, не говорячи про обов'язок зробити це в певний строк". Аналогічної позиції дотримуються й інші держави, зокрема ФРН й Італія. Як бачимо, не існує й обов'язку здійснити ратифікацію в певний строк.
Британський уряд уважає, що "будь-яка відстрочка ратифікації після одержання згоди залежить від політичних міркувань компетентної влади".
Разом з тим варто враховувати істотний момент, значення якого здавна відзначається доктриною й практикою. Той же Е. Ульман відзначав: "....Можна все-таки вважати зовсім необґрунтовану відмову від ратифікації аморальним учинком; такий учинок, зроблений з політичних міркувань, може підірвати повагу до держави, але з юридичної точки зору він незаперечний".
Відмова від ратифікації в більшості випадків визначається внутрішньополітичними причинами, а також особливостями взаємодії відповідних державних органів. З випадками відмови партнерів від ратифікації Радянській державі довелося зштовхнутися в перші ж роки її існування. Після приходу до влади нового уряду Великобританії в 1924 р. воно заявило, що після перегляду договорів, ув'язнених його попередниками з урядом СРСР, воно "не може рекомендувати ці договори на розгляд Парламенту або запропонувати їхньому Королеві для ратифікації...". У відповідній ноті Радянський уряд виразив свій жаль із цього приводу й поклало на британський уряд "відповідальність за те почуття невдоволення, що рішення Британського уряду викличе в обох країнах".
У цьому випадку відмова від ратифікації також був викликана внутрішньополітичними причинами - зміною уряду. Радянський уряд не заперечував правомірність відмови, указавши лише на політичну відповідальність уряду Великобританії. У цьому зв'язку пригадується думка Ллойд Джорджа, що, виступаючи в парламенті в період підготовки Версальського договору, заявив: "Важко буде відмовитися від договору, під яким уже буде стояти підпис представників Англії, але парламент може це зробити".
Випадки відмови від ратифікації й схвалення були відомі й практиці Радянської держави. Підстави для цього вказувалися різні, наприклад невиконання своїх зобов'язань іншою стороною. У листопаді 1923 р. ЦИК СРСР відмовився ратифікувати угоду з Фінляндією про плавання по Неві, обґрунтувавши це небажанням фінляндської влади вжити заходів проти злочинних дій бандитських угруповань на кордоні. Після повідомлення уряду Фінляндії про вжиті заходи НКВД знову представив угоду в Президію ЦИК для ратифікації. Відомі також випадки відмови від ратифікації в силу невигідності для СРСР окремих положень договору. У квітні 1934 р. ЦИК відмовився ратифікувати угоду зі Швецією про надання позики СРСР "внаслідок невигідності деяких умов угоди....".
Найбільш часті відмови від ратифікації в практиці США. З моменту прийняття Конституції й до 1945 р. Сенат відхилив 104 договори, а 57 інших було запропоновано змінити настільки істотно, що вони були відхилені як не відповідним результатам переговорів. Такого роду практика мала місце й після 1945 р. Показова історія настільки важливого договору, як Женевський протокол про заборону хімічної й бактеріологічної зброї 1925 р. Після підписання Протокол був представлений Сенату в 1926 р., але залишився без руху. В 1947 р. Президент відкликав його із Сенату. Під тиском суспільної думки Протокол був знову спрямований у Сенат, що схвалив його в 1975 р., тобто через 50 років після підписання Протокол був ратифікований Президентом. Під час обговорення в 1978 р. обопільної умови про Панамський канал, підписаного в 1977 р., Сенат прийняв два виправлення, що вносили істотні зміни.
У багатьох випадках затягування ратифікації значною мірою являється характерним для США домінуванням внутрішньої політики над зовнішньою. Із цим явищем доводилося зіштовхуватися й СРСР. В 1964 р. була підписана радянсько-американська консульська конвенція. Під різними приводами Сенат відтягав її обговорення. Лише в січні 1967 р. сенатська комісія приступила до обговорення. Під час обговорення держсекретар Д. Раск указав на взаємну вигідність конвенції. У підтримку конвенції висловилися колишні посли США в СРСР. Із закликом схвалити конвенцію звернувся й Президент Джонсон. Проти конвенції виступив ряд консервативних сенаторів, яких підтримав директор ФБР. Була розгорнута широка антирадянська кампанія в засобах масової інформації.
Нерідко причиною відмови або затягування ратифікації служить з'ясування нових обставин, що стосується договори. В 1978 р. між США й Мексикою була підписана угода про морське розмежування. Мексика поступилася частиною Каліфорнійської затоки, багатої рибними ресурсами, в обмін на частину Мексиканської затоки. Мексика ратифікувала угоду в грудні 1978 р. Сенат США протягом багатьох років відмовлявся дати згоду на ратифікацію. Причиною було те, що після підписання угоди в переданій Мексиці частини Мексиканської затоки були виявлені родовища нафти й газу.
На серйозні політичні наслідки відмови від ратифікації не раз зверталася увага керівниками держав. У січні 1976 р. депутати від ХДС заперечували проти ратифікації угод з Польщею. Канцлер ФРН Г. Шмідт заявив: "Відмовившись від ратифікації угод з Польщею, ФРН втратила б міжнародну довіру й нанесла б збиток своєї здатності діяти як на Сході, так і на Заході. Здається, що в цій заяві є певне перебільшення, викликана бажанням натиснути на опозиційних депутатів, але елемент істини в ньому є.
Випадки відстрочки ратифікації відомі й практиці СРСР. У жовтні 1924 р. ЦИК ухвалив відкласти питання про твердження англо-радянського договору через урядову кризу в Англії. Відомий також випадок тривалого затягування ратифікації з міркувань ідеологічної боротьби. СРСР підписав Конвенцію про використання радіомовлення в інтересах миру 1936 р. негайно після її прийняття, а ратифікував в 1982 р. Загалом, необґрунтовану відмову від ратифікації й затягування процесу її оформлення в більшості випадків викликає негативні політичні наслідки й оцінюється негативно. Особливо значні ці наслідки, коли мова йде про договір великого значення. Під час обговорення Договору ОСВ-2 сенатська комісія з іноземних справ направила в Сенат США доповідь, у якій говорилося, що відхилення Договору може привести до погіршення відносин зі СРСР і послабити позиції США в Західній Європі. Відхилення Договору покаже, що американська зовнішня політика не має керівництва й певної мети.
Можливість відмови від ратифікації або затягування її здійснення викликають залежно від обставин більш-менш енергійну реакцію іншої сторони. У випадках, коли затягування ратифікації завдає безпосередньої шкоди інтересам однієї зі сторін, можливо серйозне загострення відносин між державами, що підписали договір. Після підписання з Канадою угоди про рибальство в Північній Атлантиці США почали затягувати рішення питання про його ратифікацію. У червні 1978 р. уряд Канади заявив, що воно буде готово з метою запобігання хижацької експлуатації рибних ресурсів у контрольованій нею частини Атлантики конфіскувати улов затриманих рибальських судів США. У відповідь Вашингтон оголосив про закриття територіальних вод США для рибальських судів Канади. Військовим кораблям обох держав була дана вказівка забезпечити виконання зазначених мір.
Коли у ФРН виникли утруднення з ратифікацією договору зі СРСР 1970 р., на спільному засіданні комісій з іноземних справ палат Верховної Ради у квітні 1972 р. було заявлено: "Повинне бути сказане з усією визначеністю, що зрив ратифікації підписаного договору між СРСР і ФРН мав би вкрай негативні наслідки, у першу чергу для самої ФРН й її народу. Була б порушена довіра до політики Федеративної Республіки Німеччини.... Саме собою зрозуміло, що якщо договір не ввійде в силу, то ФРН, втративши політичну довіру, втратить своє значення і як серйозний партнер в економічних відносинах". Із цього видно, що інша сторона попереджає про негативні політичні й інші наслідки нератифікації.
Відзначені моменти знайшли відбиття й у доктрині. Як відзначав Макнейр, відмова від ратифікації без достатніх підстав або в надії одержати від іншої сторони додаткові поступки "є порушенням увічливості й "bad business"....". Це положення неодноразово одержувало підтвердження в практиці. Президент Дж. Картер підписав Договір ОСВ-2, але надалі сприяв тому, щоб договір не був ратифікований. А. А. Громико розцінив це як віроломство.
Особливий характер носять випадки, що коли підписали, але не ратифікували договір держави користуються деякими правами, що випливають із нього. Така ситуація обговорювалася на Всесвітньому поштовому конгресі 1952 р. Радянська делегація запропонувала встановити для ратифікації певний строк, після закінчення якого не ратифікували конвенцію держави були б позбавлені деяких прав, зокрема права голосу. Пропозиція прийнята не було.