Предоставляемые политическим партиям права должны, с од­ной стороны, обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом общественных задач, а с другой - гарантировать существование и нормальное функционирование многопар­тийной системы. Последнее подчеркивается, например, конституци­ей Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о том, что "законодательное регулирование всех политических прав и свобод, их толкование и использование должны создавать возможность для свободного соперничества политических сил в демократическом об­ществе и его защиты".

Если суммировать соответствующие положения законодатель­ства отдельных стран, то можно выделить следующие права поли­тических партий:

1) политические права и свободы: право участвовать в форми­ровании и деятельности государственных органов; свобода пропа­ганды своей идеологии и программы; свобода распространения ин­формации о своей деятельности; свобода организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий и т. д.); право свободного доступа к государственным средствам массовой информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и телестанции, печатные органы); право создавать с другими поли­тическими партиями различного рода коалиции и блоки (избира­тельные, парламентские и правительственные); право устанавли­вать международные связи с зарубежными политическими партия­ми и их международными объединениями;

2) имущественные права: право собственности; право занимать­ся разрешенной законом предпринимательской деятельностью; пра­во получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое и косвенное государственное финанси­рование, предоставление различного рода налоговых льгот и привилегий).

Подробно все эти права рассматриваются в последующих разде­лах настоящей монографии. Здесь следует подчеркнуть лишь два об­стоятельства. Первое: все права политических партий являются кол­лективными, ибо хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим партиям - как специ­фическим субъектам, права и могут быть реализованы только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приоб­ретают характер основных, конституционных. Как правило, это пра­во участвовать в формировании и деятельности государственных ор­ганов, которое формулируется по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в формировании правительства, деятельности парламента и т. д.).

Вместе с тем в новейших конституциях все более широкое рас­пространение получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный доступ к государственным средствам мас­совой информации (Бразилия, Беларусь, Габон, Кабо-Верде, Мол­дова, Португалия) и получение государственной финансовой под­держки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как специаль­ными законами о политических партиях, так и иными законода­тельными актами (избирательными законами, законами о финанси­ровании политических партий, законами о парламентских фракци­ях и т. п.).

Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы, законодательство в то же время возлагает на них и обязанности, сре­ди которых также есть ряд конституционных. В одних странах обя­занности политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать принципы демократии и националь­ного суверенитета". Однако в большинстве стран перечень обязан­ностей значительно шире, они носят более конкретный характер и относятся как к организации, так и к различным сторонам деятель­ности политических партий. Таковы, например, обязанности соблю­дать конституцию и законы; соблюдать в своей организации принци­пы демократии; соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный орган, осуществляющий реги­страцию партий, о всех изменениях устава, программы, состава ру­ководящих органов; не прибегать в своей деятельности к насильствен­ным методам.

Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей по­литических партий, предусматриваемом законодательством отдель­ных стран, находят свое отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся странах, где сильны межэтничес­кая рознь, сепаратизм и регионализм, важное значение приобрета­ют такие обязанности, как уважение территориальной целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго, Каме­рун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режи­мов к демократии, законодательство предусматривает обязанность политических партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности, республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго, Центральноафриканская республика). Так, со­гласно ст. 19 конституции ЦАР 1994 г. политические партии "обяза­ны уважать принцип демократии, единство и национальный суве­ренитет, права человека и республиканскую форму государства со­гласно законам и регламентарным актам". В некоторых странах законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к определенным статьям. Сенегальский закон о по­литических партиях, например, предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства", определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской и демократической республикой.

Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы они ни формулировались, носят отнюдь не деклара­тивный характер - невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые предусматриваются как специ­альными законами о политических партиях, так и иными законода­тельными актами (например, уголовным законодательством, зако­нами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о политических партиях "если пра­вонарушение совершено политической партией, то каждое должно­стное лицо этой партии также виновно в совершении правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы. Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут применение таких санк­ций, как приостановление деятельности политической партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение обя­занности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных санкций (приостановление государственного финанси­рования, лишение налоговых льгот и т. п.).

Важнейшим принципом, определяющим правовой статус поли­тических партий в демократическом государстве, является принцип равноправия - все политические партии имеют равные права и обя­занности. Следует подчеркнуть, что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально существовала многопартий­ная система, законодательство открыто не признавало этот прин­цип. Примером могут служить "социалистические" конституции Бол­гарии, Польши, Чехословакии.

Принцип равенства политических партий находит свое подтвер­ждение и защиту в решениях органов конституционного правосу­дия. Характерен, например, ряд решений этих органов в ФРГ, Из­раиле и Франции по вопросу о критериях предоставления полити­ческим партиям государственных субсидий. Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были при­знаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что положение закона о парламентских выборах, в соот­ветствии с которым государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете, является дискриминационным. Он указал, что принцип равенства предполагает "равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические партии, участвующие в выборах". Конституционный совет Фран­ции признал неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не представленные в парламенте, могут по­лучить государственную субсидию при условии, если они получат на выборах не менее 5% голосов. Совет указал, что такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и, следовательно, противоречит принципам равенства и свободы по­литических партий.

Вместе с тем необходимо отметить, что принцип равноправия политических партий отнюдь не всегда достаточно последователь­но соблюдается законодательством, регламентирующим те или иные их права. К. Хессе указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и оппозиционных партий - недопус­тимо". Однако это различие реально существует во многих стра­нах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость полити­ческих партий, определяемая по результатам выборов. Это осо­бенно характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на свободный доступ к государственным сред­ствам массовой информации и право на получение государствен­ных субсидий. Подробнее этот вопрос рассматривается в соответ­ствующих главах настоящей работы. Отметим лишь, что, напри­мер, партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих представителей,

Юридическое различие правящих и оппозиционных политичес­ких партий, о котором говорит К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко законодательство устанавливает особый правовой ста­тус оппозиционных партий. Это новая тенденция, присущая право­вой институционализации политических партий во все большем чис­ле современных государств. Однако в данном случае речь идет преж­де всего о представлении оппозиционным партиям дополнительных правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмот­ренных законодательством прав, а существующие в ряде стран от­ступления от формального принципа равноправия, как правило, имеют своей целью обеспечить возможность их нормального функ­ционирования.

Начало юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институ­ционалюации, положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил ежегодное жалование лидеру "официаль­ной оппозиции"[3] . Аналогичные положения предусматривает и за­конодательство большинства стран британского Содружества (Ав­стралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). В некоторых из них поло­жение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст. 84 конституции Сейшельских островов 1993 г. определяет порядок выборов и смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из консолидиро­ванного фонда.

Однако в последние годы законодательство ряда стран значи­тельно шире регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея-Бисау, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется не только конституцией или общи­ми законами о политических партиях (Колумбия, Португалия, Гви­нея-Бисау), но и специальными законами о правовом статусе оппо­зиции (закон 1991 г. Кабо-Верде; принятие аналогичного закона предусмотрено ст. 84 конституции Того 1992г.). Законодательно определяется само понятие оппозиции. Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1 закона Кабо-Верде, образуют политичес­кие партии, представленные в парламенте и не входящие в прави­тельство. Согласно ст. 2 этого закона "признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического контроля за поли­тическим курсом правительства, критика этого курса, а также фор­мирование в рамках конституционной законности альтернативного правительства". Следует отметить несогласованность двух указан­ных положений. Первое дает более узкое определение "демократи­ческой оппозиции", которое исключает политические партии, не представленные в парламенте. Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, независимо от их представительства в парламенте.

Такая же несогласованность свойственна и положениям португальской конституции. С одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на демократическую оппозицию", а с другой - при ус­тановлении конкретных прав оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в парламенте, но не входящие в пра­вительство, т. е. парламентская оппозиция (ст. 40, ч. 3 ст. 117).

Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило, гарантируются дополнительные права. Например, конституция Португалии предоставляет парла­ментской оппозиции право на эфирное время на государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов, пра­во на ответ и политическое возражение на политические заявле­ния правительства, причем это право предоставляется оппозици­онным партиям на равных основаниях с правительственными партиями, т, е. они имеют одинаковое эфирное время и одинако­вый объем публикаций (ст. 40). Кроме того, оппозиционные пар­тии имеют право на регулярное получение от правительства информации о проблемах, представляющих общественный инте­рес (ч. 3 ст. 117).

Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предус­матривающий, кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных выборов, общее направление внешней политики, политика в области национальной обороны, основ­ные положения плана и государственного бюджета. Оппозиции пре­доставлено право участвовать в ведущейся по инициативе прави­тельства работе по подготовке или изменению законодательства о политических партиях и выборах (ст. 6 и 7). В ряде стран парламентские фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку государства (ФРГ, Швеция, Чехия). Таким образом, в рамках общего правового статуса политичес­ких партий, в целом основанного на принципе их равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных политичес­ких партий, представленных в парламенте (парламентской оппози­ции). Это новое явление в юридической институционализации по­литических партий свидетельствует о стремлении демократическо­го государства обеспечить функционирование реальной много­партийной системы, немыслимой без существования оппозицион­ных партий.

2 Этапы правового развития российской многопартийности

2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации

История становления посткоммунистической мно­гопартийности в России насчитывает лишь около де­сяти лет. Но эти годы вместили в себя крушение КПСС, распад Союза, драматическое противостояние влас­тей в 1993 г., избирательные кампании по выборам Президента и парламента страны, выборы в органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Зачатки многопартийности начали формироваться уже с конца 1985 г. в виде так называемых альтерна­тивных общественных движений, народных фронтов, представляющих главным образом движения за нацио­нальное возрождение в республиках, и иных нефор­мальных объединений. Правовой точкой отсчета на этом пути стала отмена третьим Съездом народных депута­тов СССР конституционного положения о руководящей роли КПСС и легализации принципа политического плю­рализма. Это было очень непростое для страны реше­ние. С позиций современного российского менталитета, уже приспособившегося к жизни в условиях предельно сжатого исторического времени, кажется странным, что наиболее актуальная для перестроечного советско­го общества проблема тотальной монополий КПСС стала предметом широких общественных дискуссий лишь в самый пик гласности — в конце 80-х годов. Но и в это время отношение к ней было весьма неоднозначным.

В период, когда маховик исторических событий в России только начинал еще раскручиваться, шансы демократического движения на заметный успех в его противоборстве с КПСС казались небольшими. Комму­нисты явно неплохо подготовились к переменам. В то время как одна часть партии с неожиданной для обще­ства предприимчивостью включилась в инициируемые ею же процессы разгосударствления социалистической собственности (сумев даже убедить определенные кру­ги на Западе и часть отечественной демократической общественности, что преобразование собственности в СССР возможно лишь путем номенклатурной привати­зации), другая ее часть заняла позицию критики вся­кой приватизации и готовилась к тому, чтобы, исполь­зуя неизбежное недовольство широких масс неспра­ведливостями приватизации, вновь выступить в роли: защитника обездоленных и создать мощную социальную базу для возрождения коммунистического движения.

Несмотря на то, что с осени 1988 г, социологи фиксиро­вали резкое падение авторитета КПСС, реальные и по­тенциальные позиции компартии представлялись все еще очень прочными, вплоть до августовского путча 1991 г. Решающую роль в утверждении реальной много­партийности и преодолении всевластия коммунистичес­кой партии сыграло то обстоятельство, что для рос­сийского депутатского корпуса, для Председателя Вер­ховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина, для широкого спектра российских политических объединений борьба с КПСС слилась с борьбой против диктата союзного центра. Не случайно, что именно в Декларации о госу­дарственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР, впервые были провозглашены гарантии равных правовых возможнос­тей участия в управлении государственными и обще­ственными делами для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религи­озных организаций[4] . Кроме того, на первом Съезде был принят и ряд иных решений, важных для последующе­го развития многопартийности. В постановлении перво­го Съезда народных депутатов РСФСР "О механизме народовластия в РСФСР" вводился запрет на "совме­щение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических орга­низациях"[5] , а в принятом за основу на Съезде Декрете о власти, кроме того, устанавливалось, что "всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность государственных предпри­ятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью"[6] .

12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин был избран Президентом Российской Федерации, а уже 20 июля 1991 г., опираясь на решения первого Съезда народных депутатов РСФСР, он издал Указ "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и мас­совых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"[7] .

Деятельность Коммунистической партии РСФСР, поддержавшей прямо или косвенно действия ГКЧП была приостановлена Указом Президента РСФСР от 23 августа 1991 г. до "окончательного разрешения в су­дебном порядке вопроса о неконституционности дей­ствий Компартии РСФСР", Далее события шли по нарастающей. Практически одновременно выходят Указ Президента СССР "Об имуществе Коммунистической партии Советского Союза", предписывающий советам народных депутатов взять под охрану имущество КПСС[8] , и Указ Президента РСФСР "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР", объявляющий государственной собственностью РСФСР все иму­щество, принадлежащее КПСС и КП РСФСР[9] . Через несколько дней (29 августа) Президент СССР издает Указ "Об упразднении военно-политических органов в Вооруженных Силах СССР, войсках Комитета государ­ственной безопасности СССР, внутренних войсках Ми­нистерства внутренних дел и железнодорожных войс­ках". А вскоре после этого он слагает с себя полномо­чия Генерального секретаря ЦК КПСС и призывает ЦК КПСС принять решение о самороспуске. Завершающую точку в этой серии нормативных актов поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "О деятельности КПСС и КП РСФСР", предписывающий прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС и КП РСФСР.

Однако в массовом сознании поражение компар­тии было в тот период отнюдь не столь очевидным. И хотя, по данным ИСПИ РАН, более половины населе­ния полностью согласилось с решениями о приостанов­лении деятельности КПСС и считало, что эта партия не должна возобновлять свою деятельность, 28% респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна возродиться, а почти половина опрошенных коммунистов (46%) были готовы возобновить свое член­ство в партии[10] . При этом только каждый четвертый респондент был уверен в том, что после запрета КПСС страна пойдет по пути демократического развития, и одновременно столько же полагало, что в этом случае страну ожидает диктатура новой власти. Показатель­но, что половина опрошенных не смогла определенно высказаться по данному вопросу. Таким образом, в об­ществе, в отличие от высших эшелонов власти, явно не было эйфории победы. Оно, по мнению наблюдате­лей, "раскололось и затаилось".

После крушения КПСС процесс становления мно­гопартийности в России вступил в качественно новую стадию. Если раньше политическая активность партий и движений самой разной ор?