Федеральное агенство по образованию

Владивостокский государственный университет экономики и сервиса

Институт заочного и дистанционного обучения

Кафедра государственного, трудового и административного права

РЕФЕРАТ

по дисциплине "Конституционное право России"

Общие закономерности глобализации и субъекты Российской Федерации

Студент ________________

Преподаватель ________________

Владивосток 2008

ОБЩИЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ ГЛОБАЛИЗАЦИИ И СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ

Федерация по своей природе - сложная и, как свидетельствует история, конфликтогенная система. Это одновременное сочетание единства, союза (главная сторона системы) и различий, состязательности, противоречий (второстепенная сторона). Федерализм создает условия и организационную форму для тесного сотрудничества различных регионов, их населения, этносов в многонациональных обществах и, вместе с тем, содержит предпосылки для разногласий и даже конфликтов между федерацией и ее субъектами, а также последних между собой, в том числе и по поводу влияния на решения федеральных органов. Такая состязательность - вовсе не всегда отрицательный фактор. Конкуренция федерации и ее субъектов, а также последних между собой за поиски лучших путей удовлетворения обоснованных потребностей населения (откуда возникла концепция конкурирующего федерализма, применяемая теперь наряду с идеей кооперативного федерализма) может стать важным средством обеспечения общего прогресса.

Глобализация - "не абсолютное зло и не абсолютное благо" [1] . Вряд ли можно сказать, что глобализация ("мондиализация")"благоприятствует отношениям силы и неравенства", как считает французский профессор М. Шемилье-Жендро[2] . Подчиняя развитие федерации и ее субъектов общим закономерностям, преодолевая местничество, она может заглушать конфликты, однако, нивелируя многообразие субъектов федерации, игнорируя их естественные особенности, глобализация может приводить и к новым явлениям конфликтности. Учитывая опосредованное (через федерацию) и непосредственное влияние данного процесса на субъектов федерации, которые теперь устанавливают прямые международные экономические и культурные связи, важно использовать позитивное влияние глобализации и парализовать негативы, в том числе сохранить обоснованное многообразие и определенную самостоятельность субъектов федерации. Необоснованная нивелировка субъектов федерации ослабляет их конкурентоспособность и жизнедеятельность, тем самым ослабляя саму федерацию.

Идея "глобализации с человеческим лицом"[3] , провозглашенная ООН, предполагает учет всех этих обстоятельств.

В мире существуют 26 федеративных государств[4] и приблизительно 400 субъектов федерации[5] . Наибольшее число субъектов федерации в России (83 с 1 марта 2008 г), наименьшее (2) - в карликовом американском государстве Сент-Кристофер и Невис. Число субъектов федерации зависит от исторических факторов (США), этнического состава населения (некоторые субъекты Российской Федерации), бытовых особенностей (Малайзия), традиций (ОАЭ) и др. Определить оптимальную численность субъектов федерации абстрактно невозможно. В науке управления есть рассуждения об оптимальном количестве единиц управления (от пяти до девяти). Считается, что при большем количестве управляемых единиц управленческие решения перестают быть оптимальными. Вряд ли такая статистика может быть применима к отношениям федерации и ее субъектов: многие федерации, имеющие значительно большее число субъектов (Швейцария - 23, Индия - 30, США - 50), управляются достаточно эффективно.

В России отечественные деятели называли разное число субъектов, необходимое, по их мнению, для эффективного функционирования российского федерализма. Фигурировали числа 25 - 30, 40 - 50 и др. Специалисты в области экономической географии, других наук предлагали свои варианты преобразования существующих субъектов Российской Федерации в 25 - 30 "земель" (предлагались конкретные схемы). В современных условиях вряд ли это осуществимо. Во всяком случае развитие российского законодательства (не без влияния глобализации, хотя и в специфических формах) идет по иному пути. При укрупнении субъектов РФ происходит объединение автономных округов с краями и областями, внутри которых находились округа.

Подобно разнообразию федераций по экономической мощи (среди них есть гиганты, например США), по численности населения (Индия с ее более чем миллиардным населением), по размерам территории (Россия, занимающая седьмую часть земли) субъекты федерации тоже неодинаковы. В США Калифорния, один из 50 штатов, дает продукции (по стоимости) в десятки раз больше, чем отдельно взятый небольшой штат. Разница в населении самой крупной (Северный Рейн-Вестфалия) и самой мелкой (Бремен) земли в Германии составляет 37 раз. В России отдельные субъекты Федерации (Якутия (Саха) и Северная Осетия - Алания) различаются по размерам территории в 388 раз, по численности населения до 2007 г. Москва и Эвенкийский автономный округ, в котором проживали 18 тыс. человек, различались в 442 раза. Велика разница между субъектами РФ по социально-экономическим показателям. В 2007 г. среди субъектов Федерации только приблизительно шестая часть была донором федерального бюджета, а 2/3 не могли обеспечить себя экономически[6] . Дифференциация по среднедушевому денежному доходу в 2007 г. составляла 10.9 раза, по уровню заработной платы - 6 раз, по уровню доходов на душу населения - 10 раз, по уровню безработицы - 13 раз[7] .

Есть различия и в организации субъектов федерации в одном и том же государстве. Из 13 штатов Малайзии 9 имеют монархическую форму правления (их возглавляют наследственные султаны), 4 - ближе к республиканской. В России республики в составе РФ тоже имеют свои особенности (они названы в ч.2 ст.5 Конституции РФ государствами, имеют свой государственный язык и др.).

Только правовыми средствами (декретируя законом) вопрос о целесообразном количестве субъектов федерации в том или ином государстве решить нельзя, нужно опираться на данные других наук. Эти данные, например, свидетельствуют о том, что процесс объединения субъектов РФ (вхождение автономных округов в края и области) целесообразен экономически, а разукрупнение штатов в Индии (в некоторых из них население превышало 100 млн. человек) позволяет лучше решать вопросы управления. В то же время очевидно, что создание излишне крупных субъектов федерации может ослабить роль самой федерации и даже вести к противостоянию их с федерацией. Дробление на мелкие субъекты федерации ослабляет их экономический потенциал, лишает их самодостаточности и, хотя кажется, что мелкими субъектами управлять проще (они более зависимы), на практике чрезмерная множественность субъектов снижает эффективность федерального управления.

Только правовыми средствами невозможно преодолеть также диспропорцию в развитии субъектов РФ. Однако, устанавливая социальные стандарты, размещая промышленные и иные объекты в регионах, создавая особые экономические зоны и используя другие средства (включая материальную помощь), федеральное законотворчество играет огромную роль в преодолении диспропорций. Этому способствуют и управленческие меры по созданию специальных органов по развитию особых регионов (например, созданная в 2007 г. Государственная комиссия при Правительстве РФ по развитию Дальневосточного федерального округа). Собственное законодательство регионов тоже используется в этих целях. Однако важно, чтобы воздействие правовых рычагов вело не к иждивенчеству субъектов Федерации, а стимулировало их собственную инициативу, создавало для этого необходимые условия.

Несмотря на различия субъектов федерации, даже в одной и той же стране, воздействие на них глобализации имеет некоторые общие черты. Влияние глобализации на субъектов федерации во многом обусловлено воздействием данных процессов на федерацию в целом, однако имеются и некоторые особенности, о которых следует сказать подробнее.

1. Отказ в признании суверенитета у субъектов федерации (им обладает только федерация) и установление правил, которые делают сецессию (выход) субъектов федерации почти невозможной. Эти тенденции развиваются давно. В США Верховный Суд уже после гражданской войны 1861 - 1865 гг. отверг возможность сецессии штатов, хотя и сейчас американские юристы говорят о разделении суверенитета между федерацией и штатами и ставят вопрос, у кого находится "окончательный" суверенитет[8] . В условиях глобализации, на наш взгляд, эти вопросы решены. Докладчик по итогам специального симпозиума по проблемам суверенитета проф.А. Пешаль резюмировал сказанное: "Суверенитет не делим между федеративным государством и федерированными государствами (Штатами, субъектами федерации. - Б. Ч)"[9] . Правда, мексиканская.

Конституция 1917 г. и Швейцарская 1999 г. упоминают о суверенитете субъектов федерации, но речь идет об их самостоятельности во внутренних делах в рамках федеральной конституции. В России в Федеративном договоре 1992 г. содержались положения о государственном суверенитете республик в составе РФ, аналогичные положения закреплялись и в конституциях последних. Однако после принятия Конституции РФ 1993 г. они утратили силу. Окончательно эти положения были изъяты из конституций республик в составе РФ после решения Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. [10] , установившего, что государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству. Вопросы сецессии в конституционном праве рассматривались Верховным Судом Канады в связи с попыткой сецессии (путем референдума) провинции Квебек. Суд указал, что право на самоопределение относится не ко всем субъектам федерации, а только к угнетаемым этническим общностям и этнически однородным субъектам федерации. Реализация этого права должна совершаться в определенных процедурных формах (прежде всего на основе референдума), и, главное, односторонний выход невозможен[11] . Этот вопрос нужно решать вместе с другими субъектами федерации.

2. Тенденция к единообразию субъектов федерации при сохранении особенностей (язык, культура), имеющих существенное значение для их населения и не препятствующих позитивному развитию федерации и самих субъектов. Это единство в многообразии. Единство выражается в общности принципов общественного и государственного строя (о Малайзии сказано выше), в единстве установленных федерацией социальных стандартов, в верховенстве федерального права, которому должно соответствовать законодательство субъектов федерации, и т.д. Глобализация способствует устранению пережитков старого в субъектах федерации, сохраняя позитивные особенности, обогащающие в том числе и саму федерацию.

В большинстве федераций существует единый статус для всех субъектов федерации. Вместе с тем, глобализация не везде привела к этому. Кроме упоминавшейся выше Малайзии неодинаковое положение занимают Танганьика и Занзибар в Объединенной Республике Танзании, положение ряда штатов в Индии (Джамму и Кашмир, Сикким) отличается от других. Для России характерны особенности в правовом положении республик в составе РФ, разница в положении автономных округов, еще входящих в некоторые субъекты Федерации (например, Ханты-Мансийский - Югра) либо входящих непосредственно в РФ (Чукотский автономный округ).

3. Совмещение интеграции с поисками новых путей деволюции[12] в условиях централизаторской политики федерации. Совмещению этих процессов служит, в частности, договорная форма отношений. В России заключаются договоры о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов в сфере предметов совместного ведения (ст.11, 72 Конституции РФ). В свое время было заключено более 40 таких договоров между органами государственной власти РФ и органами ее субъектов (некоторые субъекты не видели необходимости в их заключении), впоследствии многие из этих договоров были отменены по взаимному соглашению Федерации и ее соответствующих субъектов. Данная форма взаимоотношений продолжает применяться: в 2007 г. подписан новый договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Вместе с тем, конституционно закрепленные предметы ведения (ст.71 - 73) не подлежат перераспределению, и основной формой разграничения полномочий является федеральный закон, а не договор.

При определенных элементах деволюции (заключение договоров, передача федеральными законами субъектам Федерации некоторых существенных полномочий из сферы исключительных полномочий Федерации, а не только из сферы совместного ведения) в России все же преобладают централистские тенденции.

Во всех федерациях централизация связана с сосредоточением у федеральных органов государственной власти важнейших вопросов политического значения и со стремлением (особенно в последние десятилетия) передать решение социальных вопросов (здравоохранение, жилье, образование и др.) субъектам федерации. В России федеральными законами такие полномочия передаются и ниже: непосредственно муниципальным образованиям. В этом некоторые авторы видят "откат от централизации"[13] . Во всех странах, включая Россию, доходы от основных налогов сосредоточиваются у федерации, но в некоторых федерациях все-таки законодательно расширяется налоговая база субъектов федерации[14] . В России такой путь тоже не исключается, но в основном финансовые потоки сосредоточиваются у Федерации и впоследствии (достаточно неравномерно) распределяются в виде субсидий и дотаций между субъектами.

Учитывая ситуацию в некоторых субъектах РФ, где руководство не выполняет или непрофессионально выполняет свои обязанности, а иногда бывает замечено в нецелевом расходовании и даже хищениях средств (об этом свидетельствуют отрешение Президентом РФ нескольких губернаторов от должности и замена других, подавших вынужденное заявление об отставке), такой путь материального обеспечения предметов ведения и полномочий субъектов Федерации - преимущественно "сверху" - является оправданным в определенный период развития, но вряд ли может быть закреплен в качестве постоянно действующего.

Централизация в России нашла выражение и в создании Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.[15] семи федеральных округов, объединяющих группы субъектов Федерации. Юридически это не изменило структуру Российской Федерации: в федеральные округа были назначены полномочные представители Президента России (первоначально с очень небольшим аппаратом) для осуществления своих полномочий (в основном контрольных и координационных) в округах. Но затем в некоторые субъекты последовали назначения федеральных инспекторов, в округах были созданы главные управления отдельных министерств и ведомств, а также назначены заместители Генерального прокурора РФ. Фактически без изменения Конституции федеративная структура России претерпела определенные модификации.

О централизации свидетельствует также изменение порядка замещения должности главы субъекта Федерации (главы исполнительной власти). После принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 г. [16] эта должность замещается посредством избрания главы субъекта Федерации законодательными собраниями субъектов РФ. Однако, по существу, вопрос предрешен, поскольку единственную кандидатуру законодательному собранию представляет Президент РФ (в свою очередь, Президенту представляют несколько кандидатур его полномочные представители в федеральных округах, свои кандидатуры могут представить и партии, победившие или набравшие одинаковое большинство голосов на выборах в законодательное собрание субъекта Федерации).

Централизация выражается в праве Президента РФ распускать при определенных условиях законодательные собрания субъекта РФ, отрешать в связи с утратой доверия и по другим основаниям глав субъектов РФ. Есть и другие формы проявления централизации (например, возможность при определенных условиях вводить временное финансовое управление Федерации в субъекте РФ сроком до одного года).

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--