Реферат: Организационно-правовое обеспечение деятельности комитета по международным делам ГД ФС РФ
В первой части работы будет рассмотрен исторический путь развития Государственной Думы в России. Особое внимание обращает на себя тот факт, что слабость палаты в стране обусловлена исторически. Появление Думы в начале века не стало началом развития страны по демократическому пути. Дума просуществовала лишь несколько лет, и не смогла стать законодательным органам власти. Далее в работе рассматривается место нижней палаты в современной организации власти. Законодательный процесс не описывается, поскольку он достаточно подробно дан в Конституции. Далее анализируется структура Государственной Думы. Ее деление на комитеты и комиссии. Особо большое внимание уделяется принципу их формирования. Автором предпринимается попытка рассмотреть нижнюю палату в качестве объекта управления. Особая сложность заключается в том, что в Думе не существует жесткой властной вертикали. Спикер Думы, главы комитетов и комиссии наделены лишь несколько большими, чем рядовые депутаты, организационными полномочиями. Прямого же подчинения не существует. Каждый народник избранник действует в соответствии с «Законом о депутате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Это значит, что председатель комитета, например, не может дать указания члену комитета заняться тем или иным вопросом. Поэтому улучшение работы может осуществляться лишь за счет улучшения схемы работы. Далее в работе рассматривается работа аппарата Комитета по международным делам. Этому подразделению уделяется особое внимание. Дело в том, что аппарат не является сугубо техническим органом. Секретарям и машинистки составляют меньшую часть штатного расписания. Главная функция аппарата - аналитическая. В его состав входят специалисты-эксперты, советники и консультанты, помогающие членам комитета в работе. В их функции входит составление аналитических записок, рекомендаций, отзывов на законопроекты, поступающие в Комитет. Таким образом, от их квалификации зависит, насколько грамотными и нужными для страны будут проекты законов, поступающие на рассмотрение Государственной Думы.
Во второй части работы вносятся предложения по совершенствованию организационно- правового обеспечения Комитета по международным делам. Предлагается принципиально иная схема разбивки Комитета на подкомитеты. Особое внимание уделяется созданию Совета при Комитете. В него должны войти ветераны МИДа, внешней разведки, руководители «мозговых центров», занимающихся внешней политикой. Это позволить обеспечить, во-первых, преемственность внешней политики, во-вторых, сбор более широкого спектра мнений по каждому спорному вопросу, как, например, ратификация договора СНВ-2. Далее в работе предлагаются проекты Положения о Комитете по международным делам и должностные инструкции ведущих работников аппарата. В Положении отражается предлагаемая новая схема деления Комитета на подкомитеты, четче разграничиваются полномочия председателя Комитета, его заместителей и рядовых членов. Также в Положении учитываются новые нормы для данного вида документов.
В должностных инструкциях главное внимание уделено разграничению функций и обязанностей работников аппарата. Сейчас в Комитете существует слишком сильное пересечение обязанностей. Из-за плохой скоординированности, одни и те же поручения даются разным исполнителям. Также в должностных инструкциях отражается новая схема утверждения кандидатур работников. Подбор кадров должен быть более персонифицирован. Нынесуществующяя схема набора сотрудников иногда приводит к плачевным последствиям.
Комитет по международным делам весьма необычен для управленца как объект исследования. Во-первых, как говорилось выше, здесь не существует властной структуры. Во-вторых, Комитет значительно отличается от других подразделений Госдумы. Ввиду того, что он оказывает весомое влияние на внешнюю политику государства, большое значение приобретает личность председателя Комитета и его членов. Председатель Комитета ежедневно встречается с заместителями главы российского внешнеполитического ведомства. Только с согласия членов Комитета назначаются и отзываются дипломатические представители в зарубежных странах. Под эгидой комитета проводятся круглые столы и парламентские слушания по вопросам, отнесенным к его ведению. Комитет не представляет собой жесткую структуру. Как правило, в случае необходимости обсуждения международных договоров создаются рабочие комиссии. Например, в Комитет поступает проект договора с иностранным государством об избежании двойного налогообложения. Рекомендация об одобрении такого договора Государственной Думой немыслима без согласования с Комитетом по налогообложению. Постоянное создание подобных комиссий также требует определенной регламентации.
В заключении делаются даются выводы, сделанные в результате проведения обследования Комитета, обосновывается практическая ценность данной дипломной работы.
В ходе написания работы использовалось большое количество как опубликованных, так и неопубликованных источников. К числу первых относится Конституция Российской Федерации[3] , являющаяся основным законом, определяющим место Государственной Думы в системе федеральных органов власти. В ней определяется численность депутатского корпуса, описывается порядок законодательной деятельности. «Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[4] »- главный документ, определяющий внутреннюю структуру нижней палаты парламента. В «Регламенте» подробно описана схема формирования комитетов и порядок проведения заседаний. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[5] » определяет статус депутата, его права, обязанности и полномочия. Федеральный закон «Об основах Государственной службы Российской Федерации[6] » определяет общие принципы госслужбы в России. Также в нем описана ответственность сотрудников государственных органов. Федеральный закон «О государственной тайне[7] » определяет список сведений, не подлежащих разглашению сотрудниками государственных органов. Из неопубликованных источников необходимо отметить «Положение о Комитете по международным делам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[8] ». В нем определяется внутренняя структура Комитета, права его председателя, его заместителя и членов Комитета. В «Положении об Аппарате Комитета по международным делам[9] » описаны структура, функции и задачи Аппарата. Особое внимание в документе уделено структуре Аппарата. Также использовались должностные инструкции сотрудников аппарата Комитета по международным делам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, письма спикера Государственной Думы в аппарат Государственной Думы.
Литература по теме дипломной работы практически отсутствует. Тема организационно-правового обеспечения деятельности Комитета российскими авторами не разрабатывалась. При написании первой части работы использовалась книга И.П. Рыбкина «Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы[10] .». В ней прослеживается путь развития отечественного парламентаризма на современном этапе. В книге А.С. Авакьяна «Федеральное собрание- парламент России[11] » главное внимание уделяется юридическим нормам, которые использует в своей работе Государственная Дума. В качестве справочника при описании взаимоотношений ветвей власти использовалась монография А.Н. Шохина «Взаимодействие властей в законодательном процессе[12] ». В качестве сборника опубликованных источников, внимание было уделено книге под редакцией И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой «Парламентское право России[13] ». В качестве основного источника по истории Государственной Думы использовалась книга коллектива авторов «История Государственной Думы[14] », вышедшая в издательстве нижней палаты.
При написании второй части дипломной работы, основное внимание было уделено интервью бывшего председателя Комитета В.П. Лукина и нынешнего главы Комитета Д.О. Рогозина периодическим изданиям и телевизионным компаниям. Документация разрабатывалась в соответствии с образцами, размещенными в книге Артемова О.Ю., Ермаковой И.Н., Архиповой Н.И. Овчинниковой Н.И. «Кадровый менеджмент: персонал технологии, оценка, оплата труда[15] ».
Глава I . Государственная дума как орган законодательной власти .
1.1. История парламентаризма в дореволюционной России.
Слабость нынешней Государственной Думы обусловлена исторически. В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшемпонимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получилоназвание - Государственная дума. Дважды ее разгоняло правительство, но онапросуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыресозыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные думы).
Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающееположение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Онипринесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления[16] . В целом работа Государственной думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественнойжизни.
Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестоми законом о создании Государственной думы, изданными 6 августа 1905 года.
Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном манифесте: “Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется разработка и обсуждение государственных доходов и расходов”.
Как видно из манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа[17] .
Манифест 17 октября 1905 года существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе[18] . Приэтом полновластие царя, т.е. самодержавный характер его власти сохранялся.
Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии:
землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими. Исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств.
Также выборы были не равными. Один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90тысяч[19] ;
Следует также отметить, что выборы были также не прямыми а двухстепенными.Для рабочих и крестьян трех - и четырехстепенными.
Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525человек.
23 апреля 1906 года Николай II утвердил “Свод основных государственных законов”, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем[20] . Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.
Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение[21] . Более того, в “Свод основных государственных законов” был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законытолько от своего имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграфдля того, чтобы проводить законы, которые Дума наверняка не приняла бы.Потому Думы, за исключением Третьей, фактически функционировали лишь понесколько месяцев.[22]
Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.
Ее самой многочисленной фракцией были кадеты - 179 депутатов. Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы - 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных - 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России - или, как они тогда назывались, “трудовики”. Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов и эту квоту практически сохранила все созывы.
Председателем первой Думы был избран кадет С.А.Муромцев, профессор Петербургского университета.
С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на “тронную речь” царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т.д. Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства.
В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как “Дума народного гнева”.
Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой. Хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой[23] .
Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством входе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве “народной избранницы”, не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.[24]
В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума.