Реферат: Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской

Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации[25] .

Для реализации Федерального закона предполагалось принятие более 30 нормативные актов. В соответствии со статьей 26 Федерального закона в декабре 1995 года был образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российский Федерации.

Указами Президента Российской Федерации были детализированы квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы, проведение аттестации государственных служащих и конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы.

В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы был принят Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 310 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»[26] .

3 сентября 1997 года Президентом Российской Федерации было принято несколько Указов в целях реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате: утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (определяемые как соответствующие разделы Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации) определены дополнительные меры по подготовке государственных служащих и установлены периоды работы, включаемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет.

По распоряжению президента Б. Ельцина в 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Основные элементы этой концепции были воспроизведены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1998 г.). Одним из главных ее аспектов стала реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества»[27] .

Поставленная в президентском Послании 1998 г. задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

В период зима 1999 - весна 2000 гг. проводится разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина. Данная концепция содержала техническое задание по разделу "Государственная служба", которое включало три основных пункта:

- анализ ситуации, включая важнейшие тенденции с указанием "развилок" и характеристику действующего законодательства;

- характеристика целей, описание возможных сценариев развития и обоснование выбора лучшего сценария;

- описание необходимых мероприятий и этапов их реализации в рамках оптимального сценария отдельно по двум группам: действия федеральной исполнительной власти и совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти.

На этом этапе была предпринята попытка осмыслить негативные последствия развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ"), а также выделен приоритетный вариант возможной реформы госслужбы: кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих. В частности, в вышеупомянутом техническом задании были предложены семь блоков мероприятий[28] . Наиболее важными из них были:

а) реорганизация кадровых служб и усиление аналитической кадровой работы: кадровые службы - аналитические подразделения кадровых служб - независимые аттестационные (экспертные) советы - апелляционные (экспертные) комиссии - комиссии по служебной этике - специализированный журнал по проблемам госслужбы;

б) реорганизация кадрового состава госаппарата: аттестация - конкурсный прием и продвижение по службе – открытость решений по кадровым перемещениям – ротация кадров – статус временных должностей - определение позиций "политических назначенцев" – сокращение кадрового состава и переход в коммерческие структуры – увольнение[29] .

Как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что техническое задание по разделу «Государственная служба» Концепции реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не реализовано в силу разных причин, главными из которых, на мой взгляд, являются дефицит политической воли у высших должностных лиц государства Российского и отсутствие заинтересованности в преобразованиях самой бюрократической корпорации.

С ноября 2000 года по поручению президента В. Путина начата подготовка Концепции реформирования системы государственной службы РФ. В августе 2001 г., образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ под председательством Председателя Правительства РФ М. Касьянова, создана межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере государственной службы[30] .

В 2001 г. работа над текстом Концепции реформирования системы государственной службы РФ была завершена. 15 августа 2001 г. этот документ был утвержден президентом В. Путиным. Цель реформирования государственной службы, как сказано в Концепции, - «кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации». Реформирование системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:

- приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;

- разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию;

- формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;

- разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;

- создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации[31] .

Концепция являлась чисто идеологическим документом. Она задавала лишь вектор реформирования государственной службы, формулирует основные позиции.

В рамках Концепции был разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. «О системе государствен­ной службы Российской Федерации»[32] , который определил систему госслужбы Российской Федерации как состоящую из трех основных видов (федеральная государ­ственная гражданская служба, военная служба, правоохрани­тельная служба) и из двух уровней (федеральная государ­ственная служба и государственная служба субъектов Россий­ской Федерации). Указанное разделение задало правовые основы единства принципов построения и функционирования всей системы государственной службы, устанавливает еди­ный подход для разработки федеральных законов о ее видах, иных нормативных правовых актов о госслужбе как на феде­ральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Феде­рации.

В законе дается описание должностей госу­дарственной службы (с разделением на группы и категории), указывается необходимость введения квалификационных требований по должностям в законах о госслужбе, вводятся требования оценки результатов служебной деятельности в хо­де проведения аттестаций и квалификационных экзаменов, устанавливаются преимущественно конкурсный порядок за­мещения должностей, а также необходимость заключения служебных контрактов, устанавливается также система взаи­мопереходов из одного вида государственной службы в дру­гой через соотнесение классных чинов, дипломатических ран­гов, воинских и специальных званий, присваиваемых на феде­ральной госслужбе[33] .

В законе определяется система управления государственной службой Российской Федера­ции, впервые вводится положение о ее развитии путем реали­зации федеральных программ реформирования и развития федеральной госслужбы и соответствующих программ субъ­ектов Российской Федерации.

В ноябре 2002 г. в Российской газете была опубликована Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Данная программа была подготовлена при активном участии ведущих научных учреждений, осуществляющих сегодня экспертно-аналитическое обеспечение реформирования государственной службы[34] .

Принятие такой программы стало новым и важным шагом на пути реформирования аппарата. Программа предусматривает меры по реформированию государствен­ной службы на основе системного подхода, взаимной увязки мероприятий по типам, срокам и этапам реализации, ресур­сному и финансовому обеспечению, созданию системы уп­равления мероприятиями, которое осуществляется програм­мно-целевыми методами. В программе сделан акцент на проведение научно-исследовательских работ по реформиро­ванию государственного аппарата, включая обеспечение разработки проектов новых федеральных законов, иных нор­мативных правовых актов, проведение экспериментов и пи­лотных проектов, реформирование всех уровней подготовки, переподготовки, повышения квалификации федеральных го­сударственных служащих, формирование материально-тех­нических условий эффективного функционирования феде­ральной государственной службы и системы управления. Важно также то обстоятельство, что изменения госслужбы предполагается проводить, как правило, сначала в виде экс­периментов и пилотных проектов, и только в случае получе­ния положительных результатов осуществлять полномас­штабные изменения. Именно по этому пути идут все страны, начавшие в 1960 - 70-х гг. модернизацию государственного аппарата.

Таким образом, подготовительная фаза реформ государ­ственной службы с 2003 г. сменилась фазой начальной реали­зации реформ, что закреплено в программе. Высокий статус данной программы, то внимание, которое Президент Россий­ской Федерации уделил названным в программе целям во время своего ежегодного выступления перед членами Феде­рального Собрания Российской Федерации, позволяют ожи­дать появления практических результатов реформирования государственного аппарата уже в ближайшее время[35] .