Так, Конгрес США складається з 535 осіб, користується підтримкою і допомогою апарату чисельністю більше як 27 000 чоловік. Хоча й трапляються нарікання на надмірну роздутість апарату Конгресу, насправді найбільш обізнані спостерігачі доводять, що апарат Конгресу необхідний і здебільшого належним чином використовується.

1.3 Дослідницькі служби парламентів

До структури парламентів багатьох країн входять дослідницькі служби, основним завданням яких є сприяння законодавчому процесу. Ці служби забезпечують комітети і окремих депутатів необхідними матеріалами, інформацією та аналітичними дослідженнями, на яких базуються політичні рішення депутатів.

Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту може бути дослідницька служба Конгресу США. До цієї служби, яка допомагає Конгресові у законотворчій роботі, приєднані ще три організації:

• бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію, пов’язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю,

• служба загального обліку Вона допомагає Конгресові у питаннях нагляду і координації діяльності уряду, а також проводить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та оцінку федеральних програм,

• служба технологічних досліджень, яка готує для Конгресу матеріали з питань запровадження нових технологій

У наведених вище дослідницьких службах працює більше як 6 000 працівників. Конгресова дослідницька служба має річний бюджет 45 млн. дол. і щороку відповідає на близько 500000 запитів від конгресменів, комітетів і працівників апарату. Служба надає відповіді у формі доповідей, бюлетнів, бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо та відеозаписів, інформації з автоматичної бази даних і консультацій телефоном. Конгресова дослідницька служба є позапартійною організацією

Дослідницька служба Конгресу, яка є підрозділом Бібліотеки Конгресу, безпосередньо обслуговує Конгрес, має численний професійний та допоміжний апарат, що не має нічого спільного із самостійними організаціями Сенату і Палати представників.

1.4 Контрольні служби парламентів

Парламенти більшості країн мають спеціальні служби, які контролюють діяльність виконавчої влади. У Франції контрольні функції виконує Лічильна палата. Вона є незалежною як від уряду, так і від парламенту і допомагає їм у перевірці належного виконання бюджету. Ревізори Лічильної палати мають доступ до всіх документів, пов’язаних з фінансовими операціями, до особистих архівів та контрактів. Лічильна палата, щоб поінформувати Президента республіки, парламент і народ, подає щорічну доповідь про “Закон про бюджетне регулювання”. Вона ревізує будь-які установи й організації. Про випадки безгосподарності або порушення фінансових норм доповідається через генерального прокурора керівникові установи, а при випадки шахрайства — генеральному прокурору, щоб порушити судову справу.

У Німеччині контрольним органом є Федеральна контрольна палата, яка перевіряє звітність Федерального уряду щодо фінансових операцій, а також їх економічність та правильність. Федеральна контрольна палата є незалежною від уряду і від парламенту.

Контрольним органом в Італії є Ревізійна палата. Вона має не тільки контрольні фінансові функції, а й функції судової влади. Палата може проголосити незаконними дії будь-якого органу. Такі рішення передаються парламентові і міністрові, якому цей орган підпорядкований. Ревізійна палата є арбітром законності, тому може вивчати матеріально-правові аспекти суперечок. Вона надає висновки щодо всіх правових пропозицій парламенту. Ці висновки формулюються Генеральною асамблеєю з питань контролю і судовими колегіями Ревізійної палати.

У Швеції контрольні функції виконує Державне ревізійне управління (ДРУ). Під час ревізій ДРУ перевіряє документи і результативність діяльності всіх урядових відомств та державних підприємств, компаній та фундацій. Кожного року ДРУ виконує обов’язкову ревізію річних звітів усіх відомств. Воно вивчає всі аспекти результативності й ефективності діяльності центральних урядових органів і готує річний звіт із цих питань.

У Великобританії відповідальність за проведення ревізій несе. Державна контрольна палата на чолі з Генеральним контролером, який дає дозвіл на виділення державних коштів, оскільки він є розпорядником видатків казначейства і ревізором державних рахунків. Він має обов’язки затверджувати звіти всіх урядових міністерств та інших органів державного сектора і складає звіти про результати своїх перевірок для Парламенту.

У США Конгрес контролює агентства і програми через розподіл бюджетних асигнувань. Конгрес запровадив посади генеральних інспекторів у більшості федеральних міністерств і відомств, які за останні 5 років заощадили більше як 71 млрд. дол. і провели 16000 розслідувань. Конгресом створено 1921 року Головну контрольну службу (ГКС). Під керівництвом Генерального контролера вона перевіряє виконавчі органи і програми на вимогу комітетів і членів Конгресу. ГКС є провідною контрольною службою Конгресу. Вона подає Конгресові щороку до 1000 доповідей, де йдеться про випадки марнотратства, шахрайства в урядових структурах і програмах. Розслідування ГКС закінчуються внесенням нових законопроектів, слуханнями у Конгресі. Керівник служби призначається Президентом на єдиний п’ятнадцятирічний термін за погодженням із Сенатом.

Контрольні функції Конгресу повинні бути урівноважені з потребою виконавчих органів мати свободу дій при виконанні програм. Надмірне втручання Конгресу може зашкодити справі. З іншого боку, якщо Конгрес буде нехтувати своєю контрольною функцією, то виконання законів залежатиме цілковито від чиновників виконавчої влади.

Розділ 2. Проблема бікамералізму в Україні

Верховна Рада України — однопалатний парламент. Закріплю­ючи парламент однопалатним органом, нова Конституція реалізує принцип спадкоємності конституційної регламентації. Попередній Основний Закон також закріплював однопалатну Верховну Раду.

Конституційний склад Верховної Ради — 450 народних депутатів України (ст. 76): зберігається та чисельність парламентарів, яка закріплювалась попереднім головним актом.

Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Конституція закріплює умови, яким має відповідати депутат. Насамперед він — громадянин України, який проживає в Україні протягом останніх п'яти років. На день виборів депутат має досягти двадцяти одного року. Депутатом може бути тільки громадянин, що має право голосу.

Конституційне закріплено обмеження: до Верховної Ради не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Конституційне вирішення питання про склад і структуру україн­ського парламенту супроводжувалось гострими дискусіями. Мабуть, найбільшу увагу привертала проблема: яким бути парламенту — однопалатним чи двопалатним (бікамеральним)?

Дана проблема — нова проблема теорії і практики українського конституціоналізму, її розробка — важливе завдання вітчизняної юридичної науки.

В сучасних державах використовуються два вида бікамеральних парламентів — бікамеральні парламенти унітарних і федеративних країн. В останніх бікамералізм пояснюється бажанням забезпечити в одній палаті представництво інтересів народу в цілому, а в другій — представництво інтересів суб'єктів федерації. Двопалатніть унітарних держав ставить за мету обмеження впливу одної палати на політичне життя з допомогою механізмів контролю за рішеннями, які вона приймає.

Процес підготовки і прийняття Конституції України позначився наявністю різних позицій щодо прийнятності для нашої республіки двопалатного парламенту.

Вичленовуючи структурний аспект конституційних засад побу­дови Верховної Ради України, слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній стадії конституційного процесу, на час парла­ментського доопрацювання, розгляду і прийняття проекту Основ­ного Закону було відкинуто бікамералізм, сконструйований прези­дентським варіантом проекту Конституції. Гостра боротьба з приводу структури українського парламенту завершилась побудовою однопалатної Верховної Ради. З позицій становлення і розвитку парламен­таризму в умовах України однопалатний орган народного представ­ництва є більш бажаним. У сучасних українських реаліях двопалатна структура цього інституту могла б виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як цілісного законодавчого органу.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізу­вати світовий досвід конституційної правотворчості. Він свідчить, що еволюція структури парламентів виявила тенденцію до відмови від верхніх палат. У Новій Зеландії ліквідовано Законодавчу Раду Парламенту (1950 р.); Конституція Данії інституювала однопалатний фолькетинг (1953 р.); в 1971 р. скасовано верхню палату шведського парламенту; Конституція Португалії 1976 р. передбачила однопа­латні Збори Республіки; аналогічне явище характерне для грецьких конституцій 1952 р. та 1975 р.

А що ж країни посткомуністичного світу? Як правило, тут збу­довані однопалатні загальнодержавні органи народного представництва. Але в деяких випадках створені або відроджені — двопалатні (Росія, Польща, Румунія, Чехія). В цьому контексті, на мій погляд, можна простежити зв'язок між тенденцією посилення влади президентури і реформуванням однопалатного парламенту в двопалатний. Він рельєфно відображений в Республіці Казахстан. Основний Закон 1993 р. конституював однопалатну Верховну Раду. Стрімке нарощу­вання елементів трансформування інституту президента у надвладу кардинально змінило організацію державної структури, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула однопалатну Верховну Раду, а інституювала інший орган — парламент, що скла­дається з двох палат.

Прибічники двопалатного парламенту в Україні чомусь не оперують наведеними та іншими фактичними даними, які розкри­вають тенденцію відмови післявоєнних конституцій багатьох країн світу від бікамералізму. Не згадується, чи замовчується також інша, відносно нова тенденція світової конституційної законотворчості. Йдеться про чітко окреслену лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх палат парламентів політиці президентів і урядів (Франція, Німеччина).

Це дуже рельєфно відображає французька конституція 1958 р. Створення другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади вибудувати в середині парламенту механізм, який би протистояв Національним Зборам, служив знаряддям боротьби в руках президента та уряду проти нижньої палати.

Конституційне закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 констатує, що кожний законопроект послідовно розглядається в обох палатах до прийняття ідентичного тексту («законодавчий човник»). Якщо ж палати не дійдуть згоди, прем'єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для підготовки нового тексту із спірних питань. За умови, коли комісії не вдасться прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято згідно з передбаченою процедурою, уряд після нового читання в обох палатах може зажадати від Національних Зборів прийняти остаточне рішення. Таким чином, Сенат було створено з метою побудови в середині парламенту струк­тури, яка б протистояла Національним Зборам. Творці П'ятої рес­публіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої палати. Сенат потрібен виконавчій владі для того, щоб гальмувати прийняття небажаних їй законопроектів. Разом з тим він виступає інструментом проведення урядом своїх інтересів у парламенті.