Реферат: Поняття місцевого управління і самоврядування історія розвитку види концепції сучасна практи
до делегованих функцій відносились:
· розподіл безпосередніх податків поміж громадян, стягнення цих податків;
· внесення цих податків до окружних та департаментальних кас;
· безпосереднє керівництво публічними роботами громадян;
· безпосереднє управління публічними будинками, призначеними для загального вжитку;
· виключний нагляд і діяльність для збереження публічного майна;
· безпосередній нагляд за ремонтними і реконструкційними роботами щодо церков, парафіяльних та інших конфесійних будівель.
Ця діяльність була зазначена як така, що цікавить весь народ і уседержавну адміністрацію й тому в цих правах повністю підлягають державі.
У сфері формування органів самоврядування була встановлена виборність цих органів, розподіл на ухвалюючі (законодавчі) та виконавчі органи, на чолі громади стояв виборний мер – голова обох гілок влади, втім, разом з виконавчою підзвітний раді. Закон свідомо надав усім громадам – сільським і міським – однакової організації та однакового статусу з назвою “муніципалітет”.
Але швидко теорія місцевого самоврядування як природного права громади вступила у суперечність з положеннями Декларації прав людини і громадянина про суверенність народу і походження будь-якої влади як фізичних, так і юридичних осіб від цього суверенітету; тобто єдиним носієм влади є народ, а не окремі його частини. На підставі цього Наполеон законом від 17.02.1800 року провів реформу, відповідно до якої не проводилось розмежувань між власними і делегованими функціями місцевих органів влади, оскільки всі вони були делегованими, майно громади визнавалось частиною загальнонародного майна, органи громади перетворені на органи місцевого управління з призначенням на посади, рада збиралася лише протягом 14 днів на рік і була позбавлена реальної влади, всіма справами займався префект – голова створених Наполеоном префектур – найбільших адміністративних одиниць для полегшення управління країною. Таке становище залишалося незмінним до 1884 року, коли було введено обрання до рад, втім, майже без зміни обсягу їх повноважень, хоча вже у 30-ті роки XIX століття як реакція на наполеонівські реформи почала розвиватися теорія децентралізації державної влади через надання більшої свободи громадам.
Важливим явищем кінця XIX – першої половини XX століття стала депопуляція і занепад французької провінції, що, на думку більшості, було спричинено суцільною централізацією влади. У 1903 році була проведена дискусія “Республіка і децентралізація” за участі Клемансо, Поль-Бонкура, Моруа (Maurras). Підсумком була стаття Моруа “Республіка не може децентралізуватися”, в якій були зазначені основні тези на обгрунтування зазначеної думки: для найкращого представництва інтересів народу уряд бере на себе якнайбільше публічних функцій. Таким чином, кожне виборне правління є централістичне і доки Франція буде під демократичним республіканським правлінням, доти вона не буде спроможна звільнити свої провінції з обіймів централізації.
Лише на початку 80-х років XX століття Франція зробила великий крок до децентралізації. Громадам було надано більше прав і свобод, були створені нові регіональні місцеві ради, і всі рівні місцевого самоврядування дістали змогу приймати рішення без втручання держави. Служба префекта залишилася на рівні регіонів та департаментів, але тепер він лише наглядає за дотриманням інтересів держави і громадян і має право оскаржувати законність рішень місцевих органів в адміністративному суді.
Жодна територіальна громада не може здійснювати опіку над іншим, окрім суворо обмежених питань: регіон над департаментом і комуною – у сфері освіти та культури; департамент над комунами – в соціальних питаннях, охороні здоров’я, сільського транспорту та сільського забезпечення (оснащення).
Представники місцевих органів влади часто є депутатами чи сенаторами в парламенті. Це обумовлює сильний вплив держави на місцеве управління; існує постійний взаємозв’язок і взаємодія різних рівнів місцевого управління і центрального уряду. Місцеві органи влади також співробітничають з приватним сектором, оскільки громади та муніципалітети часто надають перевагу передачі прав на надання послуг комерційним організаціям.
Німеччина. Після 30-літньої війни у німецьких державах система станових міських корпорацій змінилася централізованою монократичною системою в особі князя, що мав необмежену владу “задля забезпечення загального добробуту”. Стосунки в державі відбувалися у системі держава – особа, без посередників. В цій країні процес встановлення сучасної моделі місцевого управління і самоврядування почався з виданням міської ординації 19.11.1808, що була підготована міністром Штайном. Він врахував наступні тогочасні впливи на Німеччину: історична пам’ять про вільність середньовічних міст, вплив французького закону 1789 року, панування теорії про свободу громади, що було реакцією на абсолютизм. Реформа Штайна мала за мету організування міської громади в дусі суспільної самостійності. “Народ повинен звикнути до того, що він сам може керувати своїми власними справами, і мусить вийти з дитячого стану, в якому хотіло б тримати людей завжди неспокійне, завжди готове до послуг правління” – казав з цього приводу реформатор. Відповідно до цього, місто мало, за допомогою вибраних органів, завідувати своїми правами як суспільство, яке має власне життя і складається з загалу громадян. Наміром законодавця було не так створити з міст публічно-правові корпорації, як притягти міських громадян до участі в публічній адміністрації.
Міське управління базувалося на двох органах – магістраті та міській раді, що були взаємно незалежні і функції між якими були чітко розподілені. Міська рада складалася з радників, обраних прямим і таємним голосуванням. Вона формувала магістрат, була законодавчим і контролюючим органом та завідувала фінансами. Магістрат, складався з платних професійних урядовців та почесних членів – представників громади. З метою забезпечення незалежності урядовців від поточної політичної ситуації перші призначалися на 12 років, другі – на 6. Магістрат представляв громаду назовні, був виконавчим органом і контролював постанови ради шляхом протесту до наглядової ради. Громадяни були зобов’язані брати участь у виборах і приймати почесні міські посади. Одночасне виконання повноважень члена магістрату і міської ради було неможливим. Бурмістр виступав головою магістрату, рада обирала власного голову.
Нагляд уряду обмежувався переглядом друкованих кошторисів громади, вирішенням спорів у громадських справах, затвердженням нових статутів та виборів членів магістрату. Під час реформи виявилась розбіжність між тогочасною провідною думкою французької державної системи, яка визнавала громаду лише з незаперечности її існування і трактувала її як орган, призначений для цілей адміністративного правління, та провідною думкою прусської системи, яка прямує в цілому до політичної мети – до того, щоб включити громадян у співпрацю в державному управлінні. Закони 1831, 1872, 1891 років продовжили реформування у напрямі взаємного контролю і рівноваги міських органів та трохи більшого нагляду з боку держави, а також поширили самоврядування на сільські райони.
У часи Веймарської республіки в цьому питанні запанував унітарний централістичний напрям, обумовлений парламентарним абсолютизмом. Гітлер абсолютно централізував державу. Після Другої Світової війни землі в цілому повернулися до дореволюційного устрою. Згодом автономія земель була зменшена, в той час як деякі їхні повноваження були передані на місцевий рівень, де органи влади є частиною складної національної системи суспільного адміністрування та надання послуг.
Отже, виходячи з наведеного матеріалу можна сказати, що, хоча природні підстави для самоврядування існували, без сумніву, в усі епохи державного життя, проте самоврядування як правове поняття постало тільки тоді, коли стосунок монарха до підданих в абсолютистській державі почав перетворюватись зі стосунку влади на відносини на підставі закону, коли фізична особа поза приватними правами почала набувати публічні права і коли ці відносини особи та держави були перенесені на існуючі колективи, передусім на громади. До згаданого періоду такі відносини базувалися на системі станових міських корпорацій, влада яких часто дорівнювала державній. Але ці відносини не можна назвати самоврядуванням, оскільки вони здійснювалися без огляду на загальнодержавні інтереси – громади не брали участі в державному управління і не виявляли в цьому напрямі жодних прагнень, а спиралися лише на фактичний стан.
Одразу після початку правового закріплення місцевого управління і самоврядування на континенті виявилась одна з найбільших проблем, що певною мірою збереглася і дотепер. Ця проблема полягає в тому, що концепція самоврядування є, фактично, уособленням лібералізму в державному будівництві, в той час як держава у розумінні централізації є втіленням демократії (у вузькому значенні), коли воля більшості (народу) домінує над волею меншості (громади). Неврахування індивідуальності та самостійності одиниць і централізація державної влади веде до демократичного абсолютизму, який так само, як і монархічний абсолютизм, обмежує або нищить самоврядування. Демократія обстоює абсолютну рівність одиниць – масу, що має бути централізовано керована, оскільки якщо відсутнє різноманіття в суспільстві, то й немає ані потреби, ані підстави створювати окремі суспільні групи і передавати їм зверхню владу. Згодом західноєвропейські країни знайшли вдале поєднання демократії та лібералізму зі схильністю до останнього, коли людина була поставлена в центрі державної уваги і вся її діяльність і устрій спрямована на задоволення потреб людини – була забезпечена не лише участь у державі (демократія), а й незалежність від держави (лібералізм).
Теоретичні концепції місцевого управління і самоврядування
Тепер розглянемо пануючі погляди на місцеве самоврядування. Це є, як вже зазначалося, громадівська (англосаксонська), державницька (континентальна) та змішана концепція. Іноді до переліку додають радянську систему, про яку буде сказано пізніше.
Громадівська теорія, або теорія природних прав громади ототожнює цілі, завдання і функції органів місцевого самоврядування з діяльністю і функціями громади. В основі цієї теорії є положення про те, що громада, як самоврядний територіальний колектив, така ж самостійна, як і сама держава, тим більше, що вона виникла раніше держави. Держава є федерацією громад, і держава виводить свої права від громади, а не навпаки. Держава не може створити справжньої громади, яка могла б мати свою власну сферу самостійного розвитку. Отже, держава існує для громади, а не громада для держави, оскільки відповідно до теорії природних прав право могло бути визнане державою, а не створеним нею. Як і людина, громада володіє наданими їй природними і невід’ємними правами. Така громада не повинна підкорятись державі у вирішенні питань місцевого значення, а повинна мати свою власну компетенцію. Органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності і керуються лише законом відповідно до принципу “дозволено все, що не заборонене законом”. Для забезпечення недоторканості “власних” прав громади доктрина природних прав вимагала встановлення певних гарантій у формі вищих територіальних самоврядних об’єднань, незалежних від держави, за якими визнавала право нагляду та видавання рішень у справах власного кола діяльності громади. Це була, як видно з історії, перша з теорій про місцеве управління і самоврядування.
Одним з її “вбудованих” недоліків вважається діяльність саме на основі закону, що безпосередньо походить від держави, в той час як первинний вплив громади на державу є набагато сумнівніший. З іншого боку, покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування примусу, що є безперечною прерогативою держави і надається громаді знову ж через закони. Питання про первинність громади щодо держави є багато в чому суперечливим, наприклад, в тому, що громада та зміст самоврядування часто визначається з використанням поняття “держава”, але як тоді вона може існувати без держави? Поняття громади саме по собі є досить непевним, про що буде зазначено пізніше. До того ж жодне законодавство світу не спроможне надати суттєву ознаку, що б відрізняла власні і доручені повноваження – в кожній країні це питання вирішується по-своєму і його порядок є цілком довільний і без особливих проблем регулюється перш за все державою або безпосередньо всім народом на референдумі. Ще одним важливим недоліком громадівської теорії є те, що, визнаючи природні та невід’ємні права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є неможливим за умови існування держави або веде до її руйнації. Про це свідчить і той факт, що на поточний момент ніде в світі не існує практичного застосування цієї теорії.
Як засвідчила історія, держава може створювати адміністративно-територіальні самоврядні утворення, що мають всі ознаки громади, окрім самоідентифікації її жителів, але цей недолік швидко вичерпується, коли це утворення у свідомості громадян поступово замінює собою старе, що займало ту ж територію. Одним з найбільших недоліків є застарілість громадівської теорії, оскільки вже давно немає практичного матеріалу для її втілення, як було в роки буржуазних революцій в Європі та в Америці – у період організації США з громад поселенців. До того ж, вивчення цієї теорії показує, що вона була свого часу популярна завдяки політичним відцентровим тенденціям та боротьбою з центральною владою, яку вели суспільні групи, в руках яких перебувало самоврядування.
Державницька теорія має своєю основою ідею створення органів самоврядування, повністю підпорядкованих державі. Це – ланка державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Органи місцевого самоврядування діють за принципом “дозволено лише те, що не передбачене законом”. Такий підхід є популярним у США, де регламентація місцевого управління і самоврядування належить до компетенції штатів і в багатьох з них діє т. зв. “правило Діллана”: місцевий орган має лише ті повноваження, що є чітко визначеними штатом і ті, що безпосередньо випливають з цих повноважень. Недоліком цієї теорії є те, що місцеві органи управління все одно перебувають під впливом державних інтересів і виконують свою функцію – виконання лержавно-владних повноважень відповідно до місцевих умов. Практичне застосування цієї теорії у Франції призвело до сумних наслідків. До того ж, така система державного управління веде до надмірного зростання чиновного апарату і відповідного збільшення видатків на його утримання. Проте цю теорію можна вважати основою сучасної концепції місцевого управління і самоврядування в тому сенсі, що влада місцевих органів походить від держави.
Змішана, громадівсько-державницька , або теорія суспільного, чи господарського самоврядування говорить про те, що органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері, у сфері господарської і громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки. Ця теорія обумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як самоврядних, так і органів уряду. Ця теорія вважається створеною під час розгромної критики природничої теорії як компроміс, на який пішли “природники” та “державники”, хоча насправді об’єднала недоліки обох і додала іще один – порушення принципу розподілу влад, коли по суті однорідні функції здійснюють органи з дуже відмінним статусом. Як показала практика, практичне застосування цієї теорії веде до перетворення її на одну з вищезазначених систем.
Так звана “радянська ” концепція базується на тому, що місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за проведення в життя на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад в соціалістичній державі, таким чином, зводиться до того, щоб забезпечити виконання основних державних функцій на кожній ділянці території країни. Такий підхід отримав відображення зокрема в конституції Куби, де місцеві асамблеї характеризуються як вищі органи державної влади на місцях, що здійснюють в межах кола своїх повноважень державні функції у відповідних територіальних одиницях (ст. 101,102). Радянська модель також характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок влади. Принципи розподілу влад, стримань і притиваг заперечуються - всі інші органи держави вважаються похідними від рад та підзвітними їм (відповідні норми закріплені в ст. 3 конституції КНР). Ця модель існувала в Радянському Союзі (де в законодавстві поняття “місцевого самоврядування” взагалі не існувало), продовжує діяти в Китаї, Кубі, КНДР і В’єтнамі.
Як видно з викладених теорій, кожна з них має свої недоліки. Одним зі спільних недоліків є протиставлення в межах всіх цих теорій місцевого самоврядування і держави, в той час як фактично мається на увазі виконавча влада та її місцеві органи. І якщо врахувати всю вищенаведену критику і практику державобудування, можна побачити, що місцеве самоврядування є також державним органом – тою самою четвертою владою. Тези про те, що громада здійснює повноваження від свого імені і під свою відповідальність не мають значення, оскільки всі органи держави здійснюють державні функції як відповідальні юридичні особи, в той час як держава як така не виконує жодних чинностей сама, а виконує їх через свої органи. Ці органи, у свою чергу, покликає до життя закон. Суди також є незалежними від інших гілок влади і мають таку структуру, що вища інстанція контролює нижчу, але безпосередньо не наказує, - і ніхто не протиставляє суди державі. Різниця таким чином, полягає у формальному боці, тобто в організації цих органів. Розглядаючи це питання[3] , Юрій Панейко так визначив самоврядування: самоврядування є спертою на приписи закону здецентралізованою державною адміністрацією(державно-владні управлінські повноваження – Т.Т.), що виконується локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку . Отже, визначними елементами є виконання цими органами державно-владних повноважень і децентралізація цих повноважень – з першого випливає виконання верховної влади, з другого - правова незалежність і самостійність самоврядних одиниць (вони не підпорядковані ієрархічно жодному органу державної влади). Самоврядування взагалі – це ієрархічна незалежність і самостійність – де немає цих чинників, там немає і самоврядування в юридичному значенні.