Конституция в ст. 134 ввела новую норму, определяющую перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции или внесения в нее поправок. По прежней Конституции этот вопрос не регламен­тировался, и на практике это приводило к тому, что голосом одного депутата без какой-либо предшествующей подготови­тельной процедуры запускался механизм голосования об из­менении того или иного положения Конституции.

Теперь предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, представительные (законодательные) органы субъектов Россий­ской Федерации, а также группы численностью не менее 1/5 чле­нов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

На повышение стабильности Конституции направлено и то, что ее главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не могут быть пересмотрены Феде­ральным Собранием. Это относится к главам 1, 2 и 9: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражда­нина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Предложение о пересмотре статей этих глав требует очень значительной поддержи членов и депутатов обеих палат. Их число должно составлять 3/5 голосов от общего числа в каж­дой из палат. Но и при такой ситуации, как отмечалось выше, поправки в эти главы не допускаются. Созываемое в таком случае Конституционное Собрание либо подтверждает незыб­лемость данной Конституции, либо разрабатывает проект но­вой Конституции.

Поправки в соответствии с Конституцией допускаются только к главам 3-8. Они принимаются в порядке, предусмот­ренном для принятия федерального конституционного закона, т. е. требуют одобрения не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы.

Кроме этого, Конституция закрепляет в качестве необхо­димого условия вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Положение Конституции о ее изменениях относятся только к нормам ст. 65 Конституции, характеризующей состав субъек­тов Российской Федерации, их наименования. На основании федерального конституционного закона о принятии в Россий­скую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционного статуса субъектов вносятся изменения в ст. 65.

При изменении наименования субъектов федерации новое наимено­вание подлежит включению в ст. 65 Конституции без особых процедур.

Зарубежный опыт изменения конституций.

Внесение изменений в конститу­цию совсем не редкое явление в конституционном развитии. Боль­шинство конституций мира претерпели изменения со времени их при­нятия. Так, в Конституцию США со времени ее принятия было вне­сено 27 поправок (предложений о пересмотре конституции в Конгрес­се США рассматривалось более десяти тысяч). В Конституцию Фин­ляндии существенные поправки вносились в 1926, 1930, 1943, 1950 годах. В 1974 г. Конституционный комитет разработал важные по­правки к конституции, затрагивающие такие серьезные вопросы, как разграничение полномочий президента, других государственных ор­ганов, основные экономические и социальные права человека, охра­на прав собственности. В 1986 г. в Греции была принята серия попра­вок к Конституции 1975 г., лишивших президента ряда важных пол­номочий, в том числе права смещения премьер-министра, права про­возглашать чрезвычайное положение, а также ограничивающих его права распускать парламент, объявлять референдум. В Конституцию Российской Федерации 1978 г. в конце 80-х — начале 90-х годов было внесено более 300 поправок.

В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких пра­вил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (Конституция Японии 1947 г., Конституция Дании 1953 г. и др.).

Не существует проблем изменения конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. Это осуществляется путем приня­тия обычного закона (Израиль, Индия, Монако, Новая Зеландия, Саудовская Аравия).

Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного боль­шинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено ут­верждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени (например, в Греции поправки должны быть приняты Палатой депу­татов двух последовательных созывов (ст. 110 Конституции).

В некоторых странах различные части конституции изменяются по-разному. Так, положения Конституции Индии об исполнитель­ной и судебной власти, о выборах президента и другие изменяются решением, принятым двумя третями голосовавших членов обеих па­лат парламента страны с последующим одобрением не менее полови­ны законодательных собраний штатов. А поправки, связанные с пе­речнем штатов и союзных территорий, принимаются простым боль­шинством голосов членов парламента.

В некоторых конституциях встречаются оговорки о недопустимос­ти изменения вообще отдельных положений конституции. Так, в ст. 89 Конституции Франции 1958 г. записано: «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра». В ст. 139 Консти­туции Италии также говорится о невозможности пересмотра положе­ния о республиканской форме правления. Не допускается изменение Основного закона Германии, «затрагивающее разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принци­пы, записанные в статьях 1 и 20» (ч. 3 ст. 79); ст. 1 закрепляет непри­косновенность человеческого достоинства и нерушимость и неотчуж­даемость прав человека, а ст. 20 — основы конституционного строя. Конституцией Греции запрещено вообще изменять положения, оп­ределяющие основы и форму правления государства как парламен­тарной республики.

Иногда конституциями устанавливается определенный период, в течение которого запрещается вносить изменения в конституцию. Так, Конституция Греции разрешает ее очередной пересмотр только спустя пять лет после окончания процедуры пересмотра.

В ряде конституций содержатся положения, запрещающие ее пере­смотр в условиях посягательства на целостность территории госу­дарства (например, ст. 89 Конституции Франции).

Процедуры принятия и изменения конституций разнообразны. Субъектами права инициативы пересмотра конституции являются обычно те же, что и в законодательном процессе. Такое право в не­которых странах предоставлено главам государства (Бельгия, Рос­сия, Франция). Некоторые конституции предусматривают возмож­ность оформленной в виде законопроекта народной инициативы по пересмотру конституции. Так, в Италии законопроект может быть внесен не менее чем 50 тысячами избирателей (ст. 71 Конституции), в Австрии — 100 тысячами избирателей (ст. 120 Конституции).

Для подготовки проектов конституций или поправок нередко соз­даются специальные органы, комиссии. В Австралии для предвари­тельного рассмотрения проекта конституции в 1958 г. был образо­ван специальный консультативный орган, в Швеции, Финляндии и России для подготовки текста конституции парламентами были об­разованы конституционные комиссии. Для окончательной доработ­ки проекта конституции в России в 1993 г. Президентом РФ было созвано Конституционное совещание.

Пересмотр положений глав 1, 2, 9 Конституции России

Главы Конституции, регулирующие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции, т. е. главы 1,2 и 9, защищены в наибольшей мере. Если Федеральное Собрание посчитает большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы, что нужны какие-то изменения в эти главы, оно должно созвать Конституционное Собрание — особый орган, наде­ленный правом решить, нужны эти изменения или нет. Если Консти­туционное Собрание решит, что изменения нужны, то оно разраба­тывает проект новой Конституции РФ, который принимается Кон­ституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Вопросы изменения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть решены законами РФ о поправках к Конституции, поскольку по­ложения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для изменения глав 1, 2 и 9 Конституция предусматривает внесение предложений о пересмотре положений Конституции. Причем ряд важных вопросов внесения таких предло­жений сегодня не урегулирован.

Во-первых, не предусмотрено, в какой орган должны вноситься предложения о пересмотре положений Конституции. Во вторых, Кон­ституция не определила, какое наименование и какую правовую форму должен иметь документ, содержащий предложение о пере­смотре положений Конституции. В-третьих, существует некоторое несоответствие между положениями ст.134 и ч.2 ст. 135 Конститу­ции. Буквальное прочтение ч.2 ст. 135 Конституции, установившей, что Конституционное Собрание созывается в случае поддержки пред­ложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, по­зволяет прийти к выводу о том, что рассмотрению палатами Феде­рального Собрания подлежит предложение о пересмотре совокупно­сти положений, содержащихся и в гл.1, и в гл.2, и в гл.9 Конститу­ции. Вместе с тем Формулировка ст.134 Конституции предполагает возможность внесения предложений, в том числе о пересмотре от­дельных положений (отдельного положения) из глав 1, 2 или 9 Конституции.

Практика применения положений статей 134 и 135 Конституции не содержит примеров оконченного рассмотрения предложений о пересмотре положений Конституции палатами Федерального Соб­рания. Однако такие предложения вносились. Так, в 1995 г. группа депутатов Совета Федерации внесла в Государственную Думу пред­ложение <<0 пересмотре положений ст.43 главы 2 Конституции». Государственной Думой это предложение рассмотрено не было.

Часть 2 ст. 135 Конституции определяет, что если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. №2-П (п.2 резолютивной части) объясняет, что в тех случаях, когда Конституция требует для принятия решения определенного боль­шинства от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, требуемое большинство голосов должно быть набрано в каждой из палат Федерального Собрания, причем оно определяется от численности каждой палаты, установленной в ч.2 и ч.З ст.95 Конституции.

Конституция установила, что созыв Конституционного Собрания производится в соответствии с федеральным конституционным за­коном. В настоящее время такого закона нет. Очевидно, что за при­нятие федерального конституционного закона о Конституционном Собрании будут выступать лишь те депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, которые поддерживают или хотя бы допускают идею пересмотра «неизменяемой» части Конституции. Естественно, те, кто не желает пересмотра «неизменяемых» поло­жений Конституции, будут блокировать принятие этого закона: от­сутствие закона о Конституционном Собрании гарантирует неизмен­ность Конституции. Таким образом, созыв Конституционного Собра­ния в первый раз фактически возможен лишь в том случае, если прежде за пересмотр «неизменяемой» части Конституции выступят не три пятых, а квалифицированное большинство парламентариев, предусмотренное в ч.2 ст. 108 Конституции для одобрения феде­рального конституционного закона. То есть сама идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции сначала должна быть под­держана, как минимум, большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти от общего числа членов Совета Федерации. Ибо парламентариям, выступаю­щим за пересмотр Конституции (но не за конкретное предложение о пересмотре), сначала придется провести через парламент России федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, а для этого недостаточно большинства в три пятых. Принятие названного закона - это необходимое, но не достаточное условие для созыва Конституционного Собрания. После принятия закона Собрание будет созвано, если будет поддержано уже кон­кретное предложение о пересмотре определенных положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для этого уже будет достаточно большинства в три пятых голосов в каждой нз палат Федерального Собрания.

Часть 3 ст. 135 Конституции определила компетенцию и основы деятельности Конституционного Собрания, наделив его учредитель­ными полномочиями. В случае своего созыва «Конституционное Со­брание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Россий­ской Федерации, который принимается Конституционным Собра­нием двумя третями голосов от общего числа его членов или выно­сится на всенародное голосование». При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее про­голосовало более половины избирателей, принявших участие в голо­совании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Вместе с тем, действующей Конституцией не опреде­лено, каким образом должно формироваться Конституционное Со­брание, сколь долго может продолжаться его работа над проектом Конституции, как должны строиться взаимоотношения Конституци­онного Собрания с органами государственной власти, каким должен быть статус члена Конституционного Собрания, как должна прохо­дить разработка проекта новой Конституции. Ответы на эти и другие вопросы может дать только федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, разрабатываемый в настоящее время Государственной Думой.

Необходимо отметить, что Конституция ставит Конституционное Собрание перед жестким выбором, требуя либо подтверждения не­изменности действующей Конституции, либо, принятия новой Кон­ституции, либо вынесения проекта Конституции на всенародное голо­сование. При этом не упоминается о возможности принятия Консти­туционным Собранием каких-либо промежуточных решений, напри­мер, о внесении изменений в отдельные положения Конституции.

Порядок вынесения проекта Конституции па всенародное голо­сование частично регламентирован Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Часть 1 ст.З этого Закона устанавливает, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Консти­туции России, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции. В соответствии с ч.2 ст. 11 названного Закона решение Конституци­онного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции России направляется Президенту РФ, назначающему референдум, а также для сведения в палаты Федерального Собрания РФ.

Принятие и вступление в силу поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации

В настоящее время наибольший интерес вызывают вопросы приня­тия конституционных поправок. Положениями ст. 134 Конституции установлено, что правом внесения предложений о поправках и пе­ресмотре положений Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законода­тельные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Статья 136 Конституции установила, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для приня­тия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2 ст. 108 Конституции для принятия конституционной поправки необ­ходимо, чтобы она была одобрена большинством не менее трех чет­вертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопросы о том, кем направляются на рассмотрение органов за­конодательной власти субъектов РФ принятые конституционные по­правки и в компетенцию какого органа входит обобщение результатов рассмотрения поправок в субъектах федерации, в Конституции пока не решены. Не урегулирована также и процедура рассмотрения конституционных поправок законодательными (представительными) органами субъектов РФ.